财政政策视角下的养老社会网络支持系统

赵东霞，赵维良，王金羽

(辽宁师范大学 管理学院，辽宁 大连 116029)

2010年第六次全国人口普查的最新数据显示，中国大陆60岁及以上人口达到了1.78亿，占总人口的13.6%，其中65岁及以上老年人达到了1.19亿，占总人口的8.87%，比2000年第五次全国人口普查时的8811万增加了3089万，比重较2000年的6.96%上升了1.91个百分点。这表明，中国已经进入了人口老龄化快速发展阶段，并且还将继续加速。因此，研究老人所具备的养老能力及差异性，从财政政策支持视角探索适合我国国情的养老支持系统，对于解决老人养老能力不足及构建和谐小康社会具有重要的现实意义。

一、老年人养老能力的结构类型

关于老年人养老能力的研究，国内外学者普遍认为有两个要素非常重要。一个是基本的生活能力，另一个是满足生活需求的经济能力。老年人基本的生活能力是指老年人日常生活活动方面所需要的照顾能力。包括生活自理能力(ADL)，如洗澡、穿衣、修饰等;操持家务能力(IADL)，如做饭、洗衣、理财等［1］。一般老年人生活能力首先与年龄呈高度负相关，年龄越大生活能力越低。如60～70岁老人属于低龄老人，这类老人的特点是身体比较健康，对日常生活有自主性和独立性，能够自理;70～80岁老人属于中龄老人，这类老人随着身体健康程度开始出现分异状态;到了80岁以后的老人属于高龄老人，他们基本都需要得到他人的照顾，自理能力弱化。2004年全国人口抽样调查数据显示了这一结果，见表1所示。对于生活能力受损的老人来说，一般提供生活照料的支持主体主要有家庭、政府的制度性保障、社区及各种非政府组织、市场购买等。从传统的养老方式来看，家庭，如配偶、子女、儿媳、女婿等家庭成员更容易得到老年人的信赖，是老年人生活照料的主体，与老人的关系特征呈强关系状态;而政府、社会组织、市场等支持主体则是老人生活照料的重要补充，与老人呈弱关系［2］状态。

表1 60岁以上人口生活自理能力(2004)

老年人的经济能力是指满足老年人日常生活活动方面所需的物质基础，一般由离退休金、最低生活保障金、子女的赡养费、储蓄与保险金，以及自我劳动所得等构成。据统计，我国老年人在经济方面基本有所保障(见表2)，只是收入高低存在差异性。如城市老年人大多享有离退休金和保险救济，而农村老年人享有离退休金的比例却较低，但子女、亲属等在经济方面的赡养和帮助在一定程度上减轻和弥补了制度性支持的不足，还有一部分老人仍然参加劳动，靠自我保障。此外，养老保险、医疗保险正逐步全民覆盖，也成为老年人经济保障的重要补充。贫困、残疾、鳏寡孤独等老人则会得到政府和社会更多的救助。如2012年辽宁省扶贫标准从1500元提高到3200元，有314万低收入贫困人口得到扶持。

表2 全国60岁及以上人口主要生活来源(2009) 千人

二、老年人养老社会网络支持系统

根据老年人生活能力和经济能力的内部差异性和关系的强弱，老人养老可以分为四种类型，如图1所示。纵轴表示老年人的经济能力，底部表示维持生存的衣食住基本物质保障，越向顶部表示经济能力越强。横轴表示老年人的生活能力，越向右侧越表示生活能够自理，独立自主能力强。坐标原点为维持基本生活需要的生活能力和经济能力。具体分析如下。

图1 老人养老社会网络支持系统

(1)自我保障型。第一象限中老人一般属于低龄老人，年龄介于60岁到70岁间，身体健康，具有劳动能力和自我照顾能力，通过劳动、养老金或以前的储蓄，可以满足基本的生活需求，不需要依赖子女、亲属或政府等组织提供支持。但这类老人有更高层次的物质和精神追求，如旅游、理财、疗养、健身、文娱等，通过养老产业经济的发展、市场化运作获取。像老年大学、老年健身中心、老年人旅游团、老年职业中介就是根据这类老人的需求发展起来的，为这类老人提供“老有所学、老有所乐、老有所为”性的服务。

(2)社会照顾型。第二象限中老人的身体健康状况较差，生活能力弱，需要儿女、亲属或他人的照料，但有稳定的经济来源，能够保障基本的生活需求。许多文献资料显示，老年人往往将家人作为首选照料者和依靠者，因为由家庭成员提供生活照料会使老人有成就感和自我实现感、生活满足感，改善家庭成员互动关系，增强亲情感等。但是单纯依赖家庭成员的照顾也有显著的缺陷。如家庭不能提供专业化的护理和照料，效率低下;家庭承受巨大的生活照料风险，也降低家庭成员的生活质量。另外，从未来人口发展趋势看，很大部分老年人的子女数量会锐减，这些都将导致家庭支持的削弱。因此，社会服务和市场服务能予以有力的补充。如雇佣保姆、钟点工、专职护工或通过社区托老所、社区老年食堂、社区日间照料等满足这类老人们的需求。

(3)社会救助型。第三象限中老人不仅身体状况差，生活能力弱，经济上也无法得到保障，是政府和社会救助的对象，如遭家庭遗弃而流浪的老年人、因各种原因得不到照顾的老年人、鳏寡孤独的老年人、留守及空巢老人等。以辽宁省为例，初步估计目前城乡高龄、失能和无社会保障老年人，以及贫困、空巢、留守、失地老年人已占全省老年人口的20%以上，对这部分老人政府建立了高龄津贴制度、最低生活保障制度以及以供养农村“五保”老人为重点的农村养老服务体系等来保障他们的基本生存。但是，这些老人也需要精神抚慰，以及更高质量的生活追求，单靠政府的救助只能解决衣食住的问题，社会的援助和帮扶也是必不可少的，如志愿者、义工、慈善组织等的爱心服务和关怀。

(4)社会支持型。第四象限中老人属于身体健康状况良好，有自理能力，只是经济上比较贫穷，没有稳定的养老金，需要家人、政府等在经济方面给予支持或通过出卖劳动获得收入。这部分老人首先会要求儿女或亲人提供赡养费，这是受中国传统的“孝道”思想所影响;其次我国政府“惠老”政策中也将所有老人依据年龄、类别、城乡等划分为不同的等级，给予相应的经济补贴，但数额较低。此外，也有一部分老人通过自己的劳动所得换取生活费用。应当指出的是，受经济能力较弱的影响，这类老人生活质量普遍较低，身体不但得不到保健还会出现透支的情况，处于亚健康状态，间接影响生活能力，成为社会救助型老人的潜在群体。

三、影响老年人养老社会网络支持系统建设的财政问题

在上述四类养老社会网络支持系统中，政府是老年人赖以生存的最大经济基础，在老年人的养老保障中发挥着主导作用。但是由于我国经济发展水平还比较低，政府在财政政策上存在财力不足与效率低下等问题，导致这个养老社会网络支持系统面临很大的挑战。具体表现在:

(1)养老保障不足，老人经济能力在削弱。我国虽然在城镇已经建立了基本养老保险制度，但由于养老保险金在“文革”后没有按规定预留，中断了养老保险金的提取和积累，养老保险的隐含负债的补偿问题并没有得到解决，致使社保基金不足，个人账户空账运行，给养老保险造成很大困难。而且占人口多数的农村居民得到的保障更低。据调查，城镇贫困老人中，存在着一部分老人因养老金水平过低致贫。同时，有些地区低保资金不落实，救助措施不配套，贫困老人基本生活需求得不到保障。农村老人状况更差，占全国老年人2/3以上的农村地区，养老保险的覆盖率只有24%。另外，随着独生子女家庭增多、家庭小型化和市场经济的发展，传统家庭养老已面临挑战，代与代之间的孝道、赡养、照料老人的观念日益淡化，家庭对老人提供最基本生活保障的传统不断削弱，获得子女经济支持的老人比例下降，据老龄科研中心调查，城市老人经济支持率为30%，农村为 60%左右［3］。

(2)医疗保障不足，老人生活能力在下降。老年人肌体受损率和发病率要比青壮年高出3～4倍，住院率高2倍。据劳动和社会保障部的统计，2010年底城镇参加医疗保险的离退休人员为6299万人，占全部城镇老人的61%，已参加保险的人员中，需要个人负担的占30% ～50%，因医疗费过高，许多老人有病不敢看，间接导致身体健康恶化，生活能力削弱。农村老年人由于医疗资源分配不合理，缺乏基本的养老和医疗保障，缺医少药、看不起病的现象更普遍。全国老龄办发布的《全国城乡失能老年人状况研究》报告显示，2010年末，我国城乡共有部分失能和完全失能的老年人约3300万人，占老年人口的19%，其中完全失能老年人1080万人［4］。

(3)社会机构与市场养老主体发育不良，支持作用不到位。首先，社会养老机构总量不足，供不应求。目前我国各类养老服务机构39 546个，总床位266.2万张，平均每千名老人拥有床位数16.9张，与发达国家平均每千名老人拥有床位数50～70张、发展中国家20～30张相比，养老服务机构有效数量不足，养老床位“缺口很大”，导致老年人机构养老难的问题［5］。其次，缺乏竞争，政府对民办养老机构的支持力度和优惠政策不够，资源主要集中在公办养老机构中，形成垄断，养老市场发育不良。再次，经营老年用品的企业数量少、规模小，老人需求的老年产品在市场中选择面窄，很难满足老人的特殊需求。

四、财政政策支持下老年人养老社会网络支持系统建设

财政政策存在的问题影响和削弱了老年人的生活能力和经济能力，在人口老龄化的现实状况下，导致养老保障困难重重。因此，从财政政策支持视角建设老年人养老社会网络支持系统，将有利于老龄事业的健康发展。

(1)补充和完善市场体系的不足。政府通过财政政策从宏观上引导市场向老年人服务和产品倾斜，同时在微观上重视给养老产业的经营者以援助，如政策优惠、减免营业税、免费培训护理人员、向企业购买服务等。激励民间资本进驻老年市场，将养老服务内容逐步扩展到住养、入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等多种项目，入户服务逐步覆盖家政、生活照料、送餐、陪护、陪聊等方面，通过市场化和社会组织的参与，尽最大可能满足不同类型老人的多层次需求。如上海、天津、济南等地通过设立覆盖全社区的服务求助系统，把各经营服务网点联结起来，在财政支持、交流信息、调剂余缺、平衡供需等方面实现网络化、连锁化经营，以点带线，连线成面，从而实现规模经营、投入产出收益的良性循环，值得推广和借鉴［6］。

(2)建立健全的养老和医疗保障体系。虽然财政投入的养老保障资金逐年递增，但主要用于民政救助的对象，如城镇“三无”老人、农村“五保”老人、特困家庭、受灾户等特殊人员，而生活困难的空巢、留守老人很少能够得到政府扶助或领取低保金。因此，首先应完善最低生活保障制度，逐步扩大社会保障范围，将生活困难的老人也纳入低保，使他们的晚年生活得到基本保障。其次建立农村养老保险，财政给予资金支持，让农村老人也能老有所养。如果财力不足，也可先将70岁以上的老人纳入养老保险体系中，由政府按月给予一定的生活补助，以解决中高龄老人的养老问题。再次，城镇的全民医保和农村的新农合能够解决老人的一部分医疗费用，但相对于老人的经济能力而言，补偿的水平还是很低，与老人的医疗需求相比还有很大的差距，因此，应不断提高筹资水平，使其随着财政收入的增长而提高，不断扩大医疗保障的覆盖范围。对经济困难的“边缘老人”要纳入医疗救助范围，减轻老年人的疾病负担。第四，财政还应加大对医疗卫生服务网络建设的投入，从医疗器械、健身设施到卫生人员的配给和教育培训等，不断改善医疗条件和服务水平。

(3)政策鼓励社会力量参与养老支持系统。通过财政奖励、资助等形式，鼓励社会组织如慈善机构、老年人活动团体、社会志愿者团体、医疗机构、社区及新闻媒体等，为养老事业提供资金、知识、医疗保健、个性化服务和舆论支持等，帮助生活能力差或经济能力不强的老年人创造独立、自信的生活。此外，企业可通过发展养老产业，把社会资源吸收到养老产业上来。如开办养老机构，弥补公立养老机构床位短缺、服务单一等不足;开办生活服务公司，为生活不能自理的老人提供送货上门服务，消除他们出门购物的困难和风险;开办老人综合服务中心，通过专业护理服务、老人日托和再就业服务等形式，满足老年人生活照顾、精神慰藉的需要。另外，老年旅游业、文娱产品和场所也是亟待开发的领域。通过财政政策调节，既可增强产业竞争力，刺激经济增长，提高财政收入，使更多的财力用于养老事业，又能使政府、社会组织、市场等支持主体在彼此协作中产生集聚效应，破除我国目前面临的养老难题。

(4)政策倾向以“社区居家养老”为主的养老服务体系。从经济逻辑上看，“社区居家养老”是一种最经济的公共消费，一种善用社会有限资源、降低养老成本、弥补财力不足的有效策略。同时，“居家养老”也最符合老人的养老意愿，在老人不离开自己家里和熟悉的社区的情况下，为老人提供各种服务。此外，社区也能最先了解老人的生活能力和经济能力状况，及时获取老人的生活需求，这为向老人有效提供产品和服务提供了最有力的保障。因此，财政投入应倾向于社区居家养老建设，在社区建立老年服务中心、照顾中心和家政服务中心，通过上门和日托等服务形式，为居家且需要帮助的老人提供日常生活方面的护理服务、生活照顾等。同时政策引导或激励社区组织开办银色产业，如设立托老所、老人食堂等，为老人提供优质、低价和专业服务。在医疗保健服务方面，依托卫生服务站为老人提供集医疗、康复、护理和健康教育于一体的便捷就近的基本医疗卫生服务，完善上门医疗服务功能，在社区内形成一个老年疾病预防、医疗和康复的三重功能医疗网络，实现健康老龄化。

［1］KINNEY J M.Home care and caregiving［C］//BIRREN J E.Encyclopedia of gerontology.San Diego:Academic Press，1996:667 －678.

［2］陈立行，柳中权.向社会福祉跨越［M］.北京:社会科学文献出版社，2007:121.

［3］吉沛文.人口老龄化与老年群体的关怀［EB/OL］.(2011－12－01)［2012 －03 －12］.http://shaanxirfy.mca.gov.cn/article/kycg/201112/20111200237589.shtml.

［4］《全国城乡失能老年人状况研究》新闻发布稿［EB/OL］.(2011－03－03)［2012－03－12］.http://www.jinglao.net/shehui/6970.html.

［5］张晓峰.社会主义核心价值体系与养老服务体系建设［EB/OL］.(2010－07－09)［2012－03－12］.http://jgdw.mca.gov.cn/article/mzqn/jgdz/gwth/201007/2010070 0088202.shtml.

［6］曾 昱.社区养老服务的发展方向:专业化、产业化和规模化［J］.西北人口，2008(3):38－41.