海洋执法监察标准化工作现状和发展展望

汤海荣

1 引言

我国拥有约300万hm2的海洋国土面积，海洋资源十分丰富。伴随海洋强国战略的实施，海洋已经逐渐成为国民经济新的增长点。国家海洋局《2010年中国海洋经济统计公报》显示，2010年全国海洋生产总值38 439亿元，比上年增长12.8%。海洋生产总值占国内生产总值的9.7%。然而随着我国海洋开发利用活动的不断深入开展，各类违法使用海域、损害海洋环境、破坏海洋设施、扰乱海洋开发秩序的非法活动屡有发生。加强海洋管理、做好海洋执法监察工作是规范海洋开发利用活动，实现海洋经济持续、稳定、健康发展的保障。海洋执法监察工作范围广泛，管理对象众多。开展标准化工作是实现海洋执法监察工作科学化、规范化、程序化和标准化的重要手段，也是提高执法威信和质量的重要技术支撑。

2 标准化在海洋执法监察工作中的作用

2.1 为贯彻实施海洋相关法律、法规提供基础保障

海洋执法监察工作的依据是相关法律、法规，主要包括《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海岛保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》、《铺设海底电缆管道管理规定》、《海洋自然保护区管理办法》等10余部法律法规和管理条例。这些法律、法规的专业性较强，需要标准加以支撑。通过制定并实施可操作性强、科学合理、内容具体的标准，如术语标准、各类执法检查规范、工作规程等，可以细化法律、法规的内容，为执法人员提供实用的工作依据和指导，进而贯彻实施相关法律、法规。例如，2011年国家海洋局批准发布了《海洋石油勘探开发环境保护执法检查规范》行业标准，该标准规定了海洋石油勘探开发环境保护执法检查的项目、内容、程序、方式、方法、报告编写和相关技术要求，为《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》及其《实施办法》的贯彻、实施提供了有利的基础保障作用。

2.2 统一和规范海洋执法监察行为，提高执法工作能力

海洋执法监察工作由中国海监开展。中国海监于1999年正式组建，由中国海监总队机关、中国海监海区总队、沿海省（区、市）总队及其所属支队、大队组成[1]，总人数近9 000人。标准化工作在统一和规范执法工作程序、提高执法工作效率方面具有重要作用。2011年为了规范各类执法监察事件的统计、分析和判定工作，国家海洋局批准立项海洋行业标准计划项目《海洋监察事件分类与判定规范》标准，拟对海洋执法监察事件的分类原则、分类体系、事件类型和判定方法等内容做出明确规定，通过该标准的制定和实施，促进海监执法人员执法能力的提高，为实现规范、高效的海监执法模式提供技术支撑。

2.3 提高海洋行政管理水平，推行依法行政

“十六大”以来，我国开始全面推行依法行政，其目的是加强制度建设，确保行政工作的高效、有序的进行。海洋执法监察工作的规范、统一、严格和公正需要海洋标准化的支持。推行工作标准化，是落实我国依法行政理念的具体体现，也是依法行政、规范管理的重要手段。2011年，国家海洋局批准发布了HY／T 139—2011《海洋行政执法档案业务规范》行业标准，该标准规定了海洋行政执法档案文件的收集积累、整理组卷、著录编目、归档、保管利用、鉴定移交的方法及档案业务用表的格式，适用于海洋行政执法专项及处罚案件档案业务工作，对于规范行政处罚案卷制作与管理，夯实海洋行政执法工作进程具有重要的规范和指导作用[2]。

3 海洋执法监察标准化工作现状

3.1 标准体系建设情况

近年来，海洋执法监察标准化工作取得了较大进展，标准体系的建立是其中一个重要标志。2011年2月，国家海洋局批准发布了HY／T 137—2011《中国海监执法标准体系》行业标准。该标准体系是中国海监执法工作需要的标准按其内在联系形成的科学的有机整体，包括了现有的和需要制定的标准。标准体系的建立是科学、合理、系统地制定海洋执法监察标准的依据，是实现中国海监执法工作科学化、规范化、标准化的基础。

按照GB／T 13016—2009《标准体系表编制原则和要求》的规定，结合海监执法工作的特点，中国海监执法标准体系表分为三个层次：第一层次是中国海监执法通用标准即专业通用标准；第二层次是第一层次的下位类即门类通用标准（也称标准分体系），分为执法业务、执法装备、执法技术和执法队伍4个门类；第三层次是门类通用标准（分体系）的下一层次即组类通用标准，也称分体系的细分，分为海域使用执法、海洋环境保护执法等共18个组类。

中国海监执法标准体系结构框架图如下：

图1 中国海监执法标准体系结构图

该标准体系以目前我国海洋科学技术的发展水平为基础，结合海监执法工作的实际需要，按照海监执法活动性质的同一性，列出了几十项标准明细，包括已批准发布的标准、作为计划项目正在制修订中的标准和今后需要研究制定的标准，体现了各项标准之间相互连接、相互制约的内在联系。按照标准预计包含的内容，初步给出了标准性质、标准级别和标准类别。

中国海监执法标准体系描绘出海监执法标准的蓝图和目标。通过标准体系的建立，将有效提高我国海监执法技术和水平，指导和规范海洋执法工作的开展和实施；加强海监执法管理标准和技术标准的制定与实施，明确标准化工作的努力方向和工作重点，避免管理工作的盲目性和重复性。

3.2 标准制修订情况

在海洋执法监察工作领域，现已发布、实施了GB／T 21247—2007《海面溢油鉴别系统规范》、GB 4914—2008《海洋石油勘探开发污染物排放浓度限值》、HY／T 088—2005《中国海监制式服装》、HY／T 095—2007《海洋溢油生态损害评估技术导则》等二十几项相关国家标准和行业标准。这些标准为加强海监执法队伍管理、提高执法监察工作水平发挥了重要的基础保障作用。目前，正在制修订的海洋执法监察标准包括：《海洋石油开发工业含油污水分析方法》（计划项目编号：20062899－T－418）、《海洋石油勘探开发原油样品采集技术规程》（计划项目编号：国海环字[2007]211号）、《海洋倾废执法检查规范》（计划项目编号：国海环字[2011]536号）、《铺设海底电缆管道活动执法检查规范》（计划项目编号：国海环字[2011]536号）等十几项标准，既包括执法人员直接使用的标准，也包括进行相关检验鉴定的技术部门需要的标准。

4 海洋执法监察标准化工作发展展望和措施建议

近年来，海洋执法监察部门越来越重视标准化工作，抓紧开展了多项重要标准的制修订，同时海洋标准化管理部门也加大了对执法监察工作的标准化支持。据了解，即将出台的《全国海洋标准化“十二五”发展规划》已将海洋执法监察作为18个重点标准制修订领域之一，并提出了近30项相关标准制修订建议。“十二五”期间，海洋执法监察标准化工作必将得到较大发展。

随着海上权益维护执法、海洋环境保护执法等执法任务的不断增加，海洋执法监察队伍、装备、技术保障将进一步发展和强化，对标准化的需求也更加迫切。相对而言，现有的标准数量和覆盖范围远远不能满足海监执法工作的需要，标准缺失和滞后问题比较严重。在如何加强海洋执法监察标准化工作方面有以下几点措施建议：

4.1 加强标准制修订工作

海洋执法监察工作主要包括海洋环境保护执法、海域使用执法、海岛保护执法、海底电缆管道铺设与保护执法、涉外海洋科学研究执法等五项执法业务工作，同时涉及到执法装备、执法技术和执法队伍建设等几个方面内容，在海洋执法监察标准制修订工作中，应根据标准体系以及相关规划，突出标准制修订重点，分轻重缓急开展计划项目申报工作，并做好标准前期预研工作。另外，标准起草工作应该注重与执法实践相结合，充分考虑一线执法工作的需要，做好调查和研究工作，注重标准的适用性和可操作性，保证编制质量和技术水平。

4.2 加强标准化组织机构建设和人才培养

近年来，海洋事业得到了快速、稳步发展。海洋工作涉及多个领域，面宽而复杂，所需标准数量众多。2011年6月，国家标准委批准筹建全国海洋标准化技术委员会海洋环境保护等6个分技术委员会。为建立健全海洋标准化工作技术支撑体系，有效规范和促进各个领域标准化工作的健康发展发挥了重要作用。海洋执法监察工作是海洋管理整体战略部署中的重要组成部分，具有较多的标准化需求，也应根据当前及发展的需要，适时开展分技术委员会的组建工作，加强标准化组织机构建设，大力培养海洋执法监察领域的标准化人才，扩大和增强标准化队伍。

4.3 加强标准贯彻实施

标准的实施是标准化工作的重要内容，制修订标准的最终目的是要使用标准。海洋执法监察标准发布、出版后，标准化管理部门应联合海监执法部门及时拟定标准宣贯方案，组织召开标准宣贯会议，有针对性向标准使用人员讲解标准技术内容以及在使用过程中应该注意的问题。另外，在标准实施过程中要注意及时收集反馈信息，及时发现标准在科学性、可操作性方面存在的问题，以便于进一步开展标准的复审和修订工作。

[1] 张晓明，郁芳.依法行政 规范执法 全力推进海洋行政处罚案卷评查工作[J].海洋开发与管理，2011（6）：36－39.

[2] 林宁，刘晓燕.海洋行政执法统计相关问题研究[J].海洋信息，2005（4）：20－22.