关于促进中国塑料再生行业健康发展的建言——访中国塑协塑料再生利用专委会常务副会长孙自强

□记者/王 冰/

关于促进中国塑料再生行业健康发展的建言
——访中国塑协塑料再生利用专委会常务副会长孙自强

□记者/王 冰/

孙自强，复旦大学毕业，日本东京大学经济学硕士。亚星（太仓）再生资源开发有限公司、苏州克劳斯光电科技有限公司董事长，中国塑协塑料再生利用专委会常务副会长。

《资源再生》：这几年，政府主管部门不断制定各种管理法规力图整治再生塑料行业的种种问题，虽有一定效果，但有些问题却还是得不到解决。您认为根本原因是什么呢？

孙自强：我以为有三方面的原因可以探讨：一是成功的管理，必定是“管”和“理”的相辅相成，如果只重“管控”而不施“梳理”，就会象一条腿走路那样举步维艰。多年来政府针对塑料再生行业出台的种种法规，目的几乎都在于整治、限制和管控，对于引导、支持和鼓励，则往往止于空洞的语句点缀，并无实质性的内容。症结正在于此。

二是当整治未能达到预期效果的时候，不宜轻易地抬高管控级别，而是应该检讨管理方法的合理性和可操作性，从实施过程中寻找原因。如果守法企业不能因为守法而获得预期的受益的话，本来可以作为标杆带动行业健康发展的内因便不复存在，“上有政策，下有对策”的灰色地带就会成为大多数企业的求生之路。

第三，一种常见的情况是，因为媒体曝光，政府作出迅速反应，并针对性地制定法规加以跟进。媒体的社会正义感是值得尊敬的，虽然，媒体曝光的阴暗面，或许只是局部性的现象或者个案，但是，政府因此制定的整治性法规却总是“一刀切”地针对了整个行业，这种“株连九族”的施政，对于行业的健康发展往往乏善可陈。

《资源再生》：进口废塑料的洁净度问题一直是政府管理措施的重点，也成为遏制这个行业发展的原因之一。对于我国不断提高再生塑料行业的管控级别，这对行业的发展会带来什么影响？

孙自强：说到废塑料进口，不得不提2005年发生的“青岛事件”，这个极端的个案导致了日本进口废塑料禁运长达一年之久，凡是从日本进口废塑料的企业无不大伤元气，而实际上，很多日本的废塑料还是转道香港或者东南亚国家进入了中国，结果却是“禁而不止”。值得反思的是，行业内起初对“青岛事件”主犯的谴责，很快就被对于政府“株连九族”的抱怨所代替，并集体涌向灰色地带求生。在这个行业内，很多人对于“青岛事件”的真相，乃至主犯最后受到了怎样的惩罚，都是不太清楚的，因为至今也没有过详尽的报导，留在人们记忆中挥之不去的，却是平白无故地成为受害者的伤痛，这种伤痛，对于行业的健康发展当然是有害无益的。

事实上，废塑料的洁净度，直接关系到再生加工的品质和收率，与进口加工企业的利益直接挂钩，所以，行业非常欢迎对进口废塑料实施装箱前检验的做法。固然，任何一种管理在实施过程中都难免会有疏漏，也不能排除极少部分不法分子以各种手段夹带违禁品，但是，我们应该充分肯定，境外商检和口岸商检的双重把关已经是非常严格的防范措施了，事实上这种防范措施的效果也是非常明显的。如果仅仅针对实施过程中的一些疏漏或者个别的恶意行为，再度提升管控级别，甚至“禁止进口未经清洗的使用过的废塑料”的话，那么效果则会适得其反的。

因为，从工艺上讲，废塑料的清洗是与粉碎同步进行的，而粉碎的前提是严格的分选，否则会造成混料，轻则降低废塑料的品质，重则成为完全不能再生利用的“垃圾”。有些废塑料的品种在清洗之后很难脱水，会含有高于25%的水份，这意味着企业在进口时还要为水份承担额外的关税和增值税，而且，像尼龙这样的工程塑料，含水率还会导致再生加工品质的明显下降。如果一项管控规定缺乏合理性，那么势必会在实施过程中严重走样，出现灰色地带，反而丧失施政的严肃性。

事实上，绝大部分的境外供应商和国内进口加工企业，也已基本掌握了境外商检和口岸商检的要求，在装箱前理货和对外订购废塑料时竭尽努力加以遵循，这是现有管理制度的成果，守法者也由衷地以为自己可以安稳地做本分生意了。但是，因为管控级别的再次上调，他们的努力换来的却将是产量的剧减乃至严重的经营危机，守法企业将再一次沦为受害者，这个行业健康成长的路途将变得更为漫长。

《资源再生》：鉴于目前的“严管”状况，您认为什么样的法规建设才能推动塑料再生行业的健康发展呢？

孙自强：首先，行业法规的制定必须有基本理念确定在先，以保证具体法规不至于在“整治”和“扶持”之间失去平衡并违背初衷。这个基本理念应该是“促进塑料再生利用，建设可持续发展的循环经济社会”。这是上世纪80年以来得到世界性共认的理念，与我国经济发展的基本路线也完全一致。

但是仅有理念难免流于空洞，还必须确定主要目标，比如：建立合理、有效的回收体系；制定行业准入制度以及规范和标准；鼓励改性技术和高附加值产品用途的开发；鼓励引进先进的装备等等，也就是说，具体的法规制定无论是“管控”还是“鼓励”，都应该从有利于实现行业健康发展的主要目标出发，从大局出发。

再者，应该明确政府主管部门、企业和公民的各自职责所在，以保障实施内容的推行。其中，政府层面尤其应明确各部门协调统筹的职责，因为现行政府职能部门主要是应对市场经济体系而设置的，在推动循环经济方面，往往需要协调统筹才能行之有效，比如回收体系、行业准入制度的建立。企业的责任，是指危险品废塑料的合法排放义务、废塑料加工企业（包括进口加工企业）的污染防治和清洁生产责任，等等。至于公民的职责，则主要是对分类回收的配合。只有对基本理念、主要目标以及相关责任主体都加以明确的法规，才能成为行业健康发展的基石。

其二，废塑料既是废弃物，又是再生资源。作为废弃物，废塑料的排放、回收、运输、加工以及再生塑料制品的生产，都应该遵循环境安全防治的规定。排放单位必须合法排放，尤其是受到严重污染的油品、化学品容器和医疗废物；对回收、运输单位应该建立准入制度，规定废弃物只能在获得许可的企业之间移动，否则对流向失去追踪和监管，回收体系就会名存实亡；对废塑料加工企业（包括进口加工单位），应该设立污染防治要求的门槛，除了进口环节的管控，进口废塑料和国内回收废塑料在加工层面上必须遵循统一的规范和标准；对于使用再生塑料制造产品的企业 ，应禁止其用于食品和药品的包装。对于作为废弃物的废塑料制定的法规，当然是着眼于“限制”和“管控”的，但是，既然已经确立了鼓励废塑料再生利用的大原则，那么在设定这种“限制”和“管控”的基准时，就应持有合理妥善的尺度，也就是说，它们是一些“必须做到”而且是“做得到、做得好”的规定，而不是刻意地将管控级别加码到过于严格的程度，以至限制企业合理发展的空间，而把塑料再生企业限制死了，从根本上说，是不利于循环经济的发展的。

其三，从基本理念出发，应该制定着眼于引导、支持和鼓励塑料再生行业发展的法规，与管控性法规相辅相成，有利于守法企业获得稳定的经营环境和发展空间，做大做强，为循环经济做更多的贡献。建议设置诸如增值税减退、关税下调、对技改给予补贴或者在当年一次性折旧等优惠政策。特别重要的是，政府应该对行业协会的建设给予实质性的支持。因为在市场经济格局下，政府主管部门与私营企业之间的联系比较淡薄，当政府根据媒体曝光对行业事件作出反应时，往往因为缺乏沟通的合适渠道而未能全面、客观地顾及行业的整体利益，这种情况下，协会作为行业代言人的角色是不可或缺的。同时，行业协会还可以协助政府，推动法规的实施，通过制订行业自律规范和技术标准，成为行业健康发展的推手。但是，要让行业协会起到有效的作用，一定要赋予它参与法规起草的权利，以足够的时间听取行业协会的意见并给予足够的重视，否则，行业协会在业内的公信力根本无法建立起来，也就难以发挥它的正面作用了。

总而言之，法规建设应该抓住一个基本点，坚持“管控”和“鼓励”两条腿走路，成为中国塑料再生行业健康发展的保障而不是锁链。多年来陆续颁布的法规不少了，我认为应该将它们修订出一个合理妥善的体系，继而稳定地推行下去。

《资源再生》：人们习惯于将国内废塑料的回收、加工与进口废塑料加工分别看待，其实这是一个很大的误区，导致很多行业问题长年得不到根本的解决。对此，您有什么建议？

孙自强：我的建议是必须尽快建构国内废塑料的回收体系，并对废塑料加工企业，不分“国内回收”还是“进口”，以同等的法规实施“管控”和“鼓励”，建立同质的、统一的市场环境，这是中国塑料再生行业健康发展的必要条件。

国内废塑料回收体系迟迟建立不起来的理由多半是不成立的，错在缘木求鱼，只要找到切实可行的办法就不是一件太难的事情。比如分类回收，既然中国存在那么多遍布社区、机关、企业和乡村的拾荒者和个体经营户，那么将他们合情合理地加以整编，便能在最贴近废塑料排放的位置实现分类回收。关键是必须对从事收集、减容、转运的回收企业建立合理的、必要的准入制度，对运输车辆、减容设备和保管场所进行考核并发给执照。考虑到门槛不宜过高，可以对收集和运输单独设立准证，也就是说，即使只拥有一辆卡车的人也可以入行。重要的是，在此基础上对废塑料的发生源和流向建立联单管理，以保证废塑料的去处只能是获得许可的加工企业，而且便于统计（我们一定不能忽视切实的统计，因为只有统计数据才能真正有助于掌握行业的现状并制定有意义的发展目标）。但是，对于经营减容和保管中转的企业，是必须设置较高的门槛的，因为废塑料只有在大量、高效、安全地被集中起来的情况下，才能满足现代工业对再生原料的需求。时下在一些城市里试行的所谓“网上收购”“社区交投站”，不过是花拳绣腿，欠缺大型压包减容装置和高效的装卸设备的中转设施，是不切实际的。其实，建立回收体系的要点，无非在于分类回收、准入制度和联单管理，正因为人们不断地在谈论“社区交投站”和“交易市场”，才离目标渐行渐远了。

如果对国内废塑料加工企业实施与进口企业同等的准入制度，“进口废塑料倒卖”也许就不会因为可能引发二次污染而成为问题。对“倒卖”屡禁不止的真正原因，在于国内废塑料加工企业的经营成本低，对进口加工企业构成了完全不平等的价格竞争。如果不设立门槛，建立准入制度，不但国内回收体系无法完善，有序回收的废塑料进入无序经营的小作坊，终究不能根治二次污染，而且，对“进口废塑料倒卖”也只会“禁而不止”，有效的解决方案只能是，让所有的废塑料加工企业在同等的税率、雇工条件和环保防治标准的条件下公平竞争，那么，进口企业自行加工再生塑料粒子只会更具竞争力，没有必要“倒卖”了，问题才会自然化解。

但是，近年来地方政府以“关停”的强硬手段打击废塑料加工作坊的做法是并不可取的。事实上，很多作坊也只是搬迁到了别处，一声枪响把树上的鸟儿惊散了而已，政绩是有了，但问题并没有得到根本解决。对小微企业实行圈区管理是一个办法，但是，尤其在废塑料加工作坊集群的地区，应该鼓励在当地建设园区，并且一定要设计合理的入区成本，不求豪华，不求规模，但求污染防治因设施共享而得以落实。但是，现今已建在建的再生园区，往往不在当地而是另起炉灶，入区企业也并非小微企业，因为入区成本绝非其可能承担。在广东的杏坛、贵屿，原本的废塑料加工企业就整整齐齐地集居在几条街上，为什么不在原地配以环保设施而改造成合格的园区呢？这些中国式的谜团是非常令人不解的。

关于建立同质的、统一的市场环境，关键在于，对于从事废塑料回收和加工的企业，无论是个人企业还是有限公司，应该要求都是一般纳税人，适用于同样的税负。因为，享受固定税的企业，经营成本低，会对一般纳税人企业构成不平等的竞争，导致“劣币驱逐良币”的结果。而且，这样也有利于一般纳税人企业在现行的增值税政策下进入国内回收领域。现在他们难以参与国内回收，问题不在于没有增值税进项，而在于他们遇到的对手是不开票的固定税企业或者无证经营者。其实，只要大家都没有增值税进项，但都可以开增值税发票，这个问题就解决了。只有让企业在同质的、统一的市场环境下竞争，国内回收才能依凭“优胜劣汰”的机制，改变散兵游勇满山头的局面。

与一个国家只有结束分裂达成统一才能走向强盛同理，中国的塑料再生行业也只有在统一的市场环境条件下才能实现真正的健康发展。

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