稳步推进城镇化

○ 本刊记者 冯京津

日前，国家统计局发布数据显示，2011年末，中国大陆城镇人口比重达51.27%，数量首次超过农村人口。我国也成为30年来城市化率增速最快的国家之一。

1978年，我国城镇化率为17.92%。截至2008年底，中国城镇化水平达到45.7%，比新中国成立初期提高了35个百分点，年均增长0.95个百分点。2009年，我国城镇化率已达46.59%。2011年4月28日的第六次全国人口普查数据显示，全国总人口为1370536875人。大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%。

2010年3月25日，联合国发布报告说，中国的城市化进程极为迅速。1980年，中国只有51个城市人口超过50万，自20世纪90年代起，中国超过50万人口的城市数量显著增加。从1980年到2010年的30年间，共有185个中国城市跨过50万人口门槛。中国的城市化水平预计至2025年将达到59%。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在“城市中国计划2011年度论坛”上说，经过30年的城镇化建设，我国的城镇面积已扩大4倍，但城镇人口只增加了1.6倍。截至2011年11月，我国城镇人口已超过6.65亿，城镇化率达到49.68%。

2011年末，中国大陆城镇人口数量首次超过农村人口。国家统计局发布报告指出，2011年，全国人户分离的人口为2.71亿，其中流动人口为2.30亿。根据国家统计局的统计口径，人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口。流动人口指的是人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。

科学规划城市功能定位和布局

城镇化事关中国现代化建设全局，是转变发展方式、扩大国内需求的战略重点，是推动区域协调发展的重要动力，也是解决农业、农村、农民问题的重要途径。

城镇化是雄厚的内需潜力不断释放的过程，实施扩大内需战略必须以城镇化为依托。中国城镇化正处于深入发展阶段，蕴含着巨大的内需空间。据有关预测，到2030年中国城镇化率将达到65%左右，这意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活，这将带来消费观念和生活方式的深刻变化，带来城镇消费群体的迅速扩大。目前城市居民人均生活消费支出是农村居民的3.6倍，将3亿农村居民转为城市居民，按现在城乡居民实际消费水平计算，中国居民生活消费支出将新增3.5万亿元，占目前居民消费总量的26.3%。同时，满足人们进城需要的城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等，更具有广阔的增长空间，将为扩大内需提供最强大、最持久的内生动力。

城镇化是生产要素在区域空间合理积聚的过程，促进区域协调发展必须以城镇化为载体。近现代以来经济发展的一个普遍规律是，沿海国家的经济发展，多从该国沿海地区开始，然后沿着内河向内地延伸。中国也在经历类似情况，改革开放30多年来，环渤海、长三角、珠三角等地区率先开放发展，在形成外向型经济格局的同时，也形成了人口经济集聚程度较高的城市群，有力地带动了东部沿海地区的快速发展。而处于内陆的中西部地区发展相对滞后。2010年东部地区城镇化率平均达到60%，而中部、西部地区城镇化率平均只有45%和41%。在中西部地区一些资源环境承载能力较强的区域，加快培育发展新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，是推动区域协调发展的重要途径。

人口集聚、交通拥堵、环境污染、公共资源短缺城市化快速发展的同时也带来了诸多顽疾。当前，一些城市盲目扩大城区，忽视基础设施配套，同时城市功能定位不明，盲目追求“大而全”的粗放发展模式造成了城市不堪重负。

“千万不能再像一般特大城市那样，搞‘摊大饼’。”全国人大代表、西北农林科技大学党委书记张光强对此深有感触。他说，要缓解城市病，需要科学规划城市功能定位和布局，增强小城镇公共服务和居住功能。

“我们在调研时看到的关于西安咸阳一体化的规划是个很好的探索。”张光强介绍说，把西安建设为国际化大都市，新的城区要继续扩展，但规划不是一味扩大城市面积，而是在城市圈内设计了很多功能完善的小城镇。通过星罗棋布的“明星镇”建设，控制城镇面积和人口数量，配套功能齐全，发展现代农业，城乡边界也更加清晰。

“十二五”规划提出，要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

全国政协常委、中国农业科学院农业与气候变化研究中心主任林而达认为，城镇化过程中小城镇发展也要找好定位，科学统筹规划。他说，小城镇离农村最近，应该把基础做好，发展好产业，使农民能够就近得到就业机会，既能减轻各种成本，又能缓解大城市的压力。

进城务工人员生活配套的完善

人力资源和社会保障部的最新数据显示，2011年我国外出农民工总数已经突破2.5亿。“十二五”规划也提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。

相关人士表示，城镇化的过程不能被简单地复制为“户籍”的变化。对于这一庞大人群，要让他们真正融入城市，成为“新城市人”，这是提升城镇化质量的关键。

只有子女稳下来了，生活稳下来了，人才能稳下来。要为进城农民工等人群在就业、子女入学以及保障性住房等问题上提供帮助，解除后顾之忧。

要解决农民进城“人进心难进”问题，归根结底要打破城乡二元结构，变“二元”为“一元”，让进城农民得到平等的权利和公共服务。

城市要做好统筹规划、合理统筹。既要在制度上帮助，也要在资源方面逐步实现公平和均等，让医疗、教育等资源真正覆盖到农民工群体。同时要保障失地农民利益，考虑其日后的生计，妥善处理征地后续问题。

城镇化是农村人口生产生活方式发生转换的过程，破解城乡二元结构矛盾必须以城镇化发展和新农村建设双轮驱动为支撑。农村人口过多、农业水土资源紧缺，使土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。中国人均耕地资源仅0.09公顷，不到世界平均水平的40%；人均水资源仅2090立方米，约为世界平均水平的28%。破除这一矛盾必须超越农业和农村的层面，坚持以工促农、以城带乡的方针，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。随着农村人口逐步向城市转移，农村居民人均资源占有量会相应增加，农业生产效率和商品化率可以得到提高，有利于提升农业生产规模化、市场化水平，促进现代农业发展，从根本上增加农民收入，有力推动新农村建设。

土地政策促进城镇化发展

国土资源部总规划师胡存智认为，我们对人口的城镇化慢于土地城镇化的问题保持着高度警惕，这就意味着城市的用地扩张要快于它吸纳的人口。

第一，土地的城镇化需要适度地提前，但是不能过分。如果从城市发展的规律上来说，土地城填化要稍稍提前一点，但现在的问题是过快，大大快于人口的城镇化，且有进一步加快拉大差距的倾向，这是非常危险的。

第二，当前的关键是要加快人口定居的速度。要提高人口城镇化，就要一一剪断和户籍联系在一起的城市的准入条件。我们现在对待人口城镇化的办法非常简单，要么就给你户籍，要么没有，这就使得农民工不能很好地转化为城市的人口，加上当前社会经济发展的程度，也不可能一下子把所有的城市待遇都加到每一个新进城的人头上。像这种情况应该怎么办呢？我们不是简单地给一个户口或者不给一个户口。实际上应该是把联系在户籍上的一系列的、不应该附加在上面的条件一一消除。我们过去的城市化的步伐就是这么走过来的，我们不要忘记过去取得的成功经验。

要在土地管理制度和用地机制方面进行配套改革来支撑城镇化。比如要深化城镇土地管理制度的改革和市场化的改革，推动集体建设用地流转，推动征地制度改革，要更加谨慎、积极地探索征地改革之路，要建立起宅基地的分配和退出机制。

要通过采取差别化的土地政策来促进城镇化战略格局的形成。一是按照经济社会发展的用地极限来制订规划，在满足当前城镇化发展需要的同时留足充分的余地；同时，对人均用地极限要加以限制和控制，以此来实现集约用地并促进大中小城市和小城镇的协调发展。二是要通过差别化的土地政策来实现“两横三纵”的城市化格局，也就是对国家优化开发区的三大城市连绵带要转变用地方式，执行土地流量代替土地增量的战略；而对国家重点开发区的22个城市群要增加城镇建设用地的增量，加大建设用地的供给，促进这些城市群的发展，使之逐步成为国家经济新的增长点和支撑点。

在规划中要设定城市发展的“扩展边界”，此边界不可逾越，并且要与城市规划、经济社会发展规划、交通规划相衔接。城市在规划中可以设立允许建设的弹性区域，当城市的发展实际已经超过了既有界限时，可以通过复垦减少农村的建设用地，在允许建设区内搞建设，从而促进城市发展，吸纳农民进城，但这些活动仍然要严格地控制在城市的扩展边界以内。■