保障国家粮食安全 再建4亿亩高标准农田

本刊编辑部

保障国家粮食安全 再建4亿亩高标准农田

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十多年来，我国经济社会发生深刻变革、土地整治内涵外延也发生了深刻转变：在范围上，已由分散的土地开发整理向集中连片的综合整治转变，逐步演变为全域规划、全域设计、全域整治；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策的运用转变。近期发布的《全国土地整治规划（2011～2015年）》（以下简称《规划》）正是在此背景下编制完成的。

“十二五”时期的土地整治规划要驶向何方？《规划》的回答是：以保障国家粮食安全为首要目标，以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求，加快农村土地整治复垦，提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，积极开展城镇工矿建设用地整治，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。

把再建4亿亩旱涝保收高标准基本农田，补充耕地2400万亩列为仅有的两个约束性指标的《规划》发布后，国土资源部联合财政部随后印发了《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（以下简称《通知》），正式开启4亿亩高标准基本农田建设的大幕。

再建4亿亩旱涝保收高标准基本农田是《规划》中的两个约束性指标之一，其中，2012年的计划是1亿亩。然而面对过去十年，全国共建成高产稳产基本农田2亿多亩，其中“十一五”期间1.6亿亩的成绩，以及土地和资金从何处来、任务如何划分落实、耕地质量如何保证等众多问题，4亿亩高标准基本农田的建设任务在许多人眼里看来似乎太过理想化了。与此同时，也有不少人对这一任务的重要性认识不足。从这些角度来看，《通知》的适时发布对这些问题作出了更加明确的解答。

资金：以地养地与多渠道筹集并举

《规划》中明确提出，建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田预计所需的约6000亿元资金，其主要来源为规划期内新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让收入，预计可征收5250亿元，缺口部分可通过聚合农业、水利、农发等相关部门资金投入，基本可达资金供需平衡。《通知》则进一步明确提出，中央分成新增费将按照“集中资金，重点投入”的原则，支持各地开展高标准基本农田建设，并在分配时与各地上年度高标准基本农田建设计划执行情况挂钩。此外，结合土地流转，鼓励民间资金投入高标准基本农田建设，不断拓宽资金渠道。而农村建设用地整治后的收益等，也将用于补充基本农田建设资金的不足。

按照国土部要求，在资金分配和项目安排时，要重点向高标准基本农田建设示范县倾斜。各省级国土资源主管部门应在6月底前把今年的实施方案报部，以后每年2月底前报当年度的实施方案。

另据国土资源资源部耕地保护司副司长闫刚介绍，国土资源部正在研究民间投资在土地整治方面允许进入的领域，下一步将会出细则。

土地：科学统筹

关于4亿亩高标准基本农田的土地来源，在之前发布的《规划》中已有清晰的说明。

《规划》中指出，一是科学划定了华北平原区等10个农用地整治重点区域，冀东煤炭钢铁基地等10个土地复垦重点区域，东部沿海滩涂区等9个土地开发重点区域；确定了粮食主产区基本农田整治工程等8个土地整治重大工程，在实施好已安排土地整治重大项目的基础上，适时启动新的重大项目；以示范建设构筑全域整治新机制，在继续实施116个基本农田保护示范区建设的基础上，着力打造500个高标准基本农田建设示范县，同时继续推进示范省建设。规划期内，新建5000处万亩连片的旱涝保收高标准基本农田保护示范区。

二是，4亿亩高标准基本农田建设任务将通过省、市、县级土地整治规划层层分解落实。其中，国土资源部负责制定下达全国高标准基本农田建设年度计划，各省（区、市）则据此制定年度实施方案，明确每年能建成的高标准基本农田的面积、落实高标准基本农田示范县及具体建设任务。

落实：2012年1亿亩建设任务已分解下达

据悉，我国今年新建的1亿亩高标准基本农田建设计划目前已分解下达至31个省（区、市）、计划单列市和新疆生产建设兵团。国土资源部强调，各省（区、市）要按照国土资源部和财政部《通知》的要求，制定高标准基本农田建设年度实施方案，分解落实国家下达的年度计划，明确通过各级各类土地整治项目及各种途径能够建成高标准基本农田的面积，落实具体建设任务。

为确保高标准基本农田建设落到实处，《通知》指出：一是上一年度的计划执行情况将与分解下达下一年度的计划相挂钩；二是计划完成情况与有关资金的分配密切相关；三是将国土资源部正在实施的增减挂钩试点、低丘缓坡土地开发试点、工矿废弃地复垦调整利用试点等工作与高标准基本农田建设任务挂钩。

与此同时，按照国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设的总体部署，充分利用农村土地整治监测监管系统，对高标准基本农田建设情况进行集中统一、全面全程监管，在线实时报备工作，切实做到底数清、情况明、数据准、现实性强。

标准：有国标可依

什么样的耕地才能算得上高标准基本农田？

这是许多人的疑问。

其实高标准基本农田不仅有概念性的标准，还有切实可依的国标和行标。例如，基本农田的划定有行标，高标准基本农田建设规范作为行标也即将下发，而且国土资源部还统一组织编制了土地整治工程建设标准，工程建设的预算标准已经修编过两次，另外耕地质量等级也已具有国标。

概括而言，旱涝保收高标准基本农田是通过土地整治建设形成的布局合理化、农田规模化、农业科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的基本农田。

另据闫刚介绍，对于高标准基本农田的“标准”，国土资源部已经研究了相关规范，主要分为高标准基本农田作为土地整治项目的工程质量标准、土壤自然条件标准和管理标准等。

而高标准农田质量如何保障这一问题，《规划》中也已有相关条例。《规划》将耕地质量建设纳入生态环境的内容，既要提高产能也要保证耕地的清洁、安全。4亿亩高标准基本农田建设中涉及耕地质量的有两方面，一个是建设的高标准，建成后通过耕地质量等级调查评价予以分等定级。二是根据土地质量地球化学调查，对高标准基本农田里的元素进行检测和评定。他补充说，未来还将逐步优化耕地质量等级监测布局，在基本农田保护示范区、高标准基本农田建设示范县、土地整治重大工程和示范省建设中，选择部分区域，扩大监测范围。

而就污染土地通过土地整治修复后，能否成为高标准基本农田，这一问题，也有明确的解答：不能单纯为了增加耕地面积，勉强将被污染后的土地修复整治为耕地，这样的土地更不适宜作为高标准基本农田。

意义：藏粮于土确保粮食安全

“食品安全”在今日的中国是一个热度很高的词，也是一个关注度很高的热点问题。然而遗憾的是更多的人只关注或更多关注的是食品质量安全问题，而忽略了供给安全。岂不知“食品安全”既是质量的安全，也是供给的安全。而且供给安全是质量安全之根。它不仅关系到13亿多国民的吃饭问题，也关系到国家战略安全问题。

据资料显示，2000年至2010年，我国人口从12.58亿增加到13.41亿，而耕地面积却从19.24亿亩减少到18.18亿亩。从中长期看，耕地减少、水资源短缺的趋势还将持续，生态脆弱、环境污染加剧的矛盾将更加突出，农业现代化发展面临的资源条件将更为严峻。

而另一组数据更为触目惊心：我国不仅人均耕地面积仅1.43亩，而且许多不宜农用的土壤被垦为农田，耕地土壤整体质量偏低，中低产耕地土壤占65%，全国生产能力大于1000公斤／亩的耕地仅占6.09%。预计未来，我国人口将以每年1000万的速度增长，2030年或达到16亿人口，届时粮食需求为6.17亿吨，粮食总产需增长20%以上，肉、蛋、奶也分别需要提高24%、28%、205%。同时，由于农药、化肥的大量使用，亚硝酸盐、重金属等有毒物质进入食物链，食品安全面临巨大挑战。目前我国人均耕地不到世界平均水平的1/2，不及发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。

上世纪80年代前，限制我国耕地土壤生产能力的主要问题是土壤氮磷养分不足，随着多年来化肥投入量和作物产量的持续增长，耕地土壤氮磷养分供应状况的较大改进，目前“低、费、污”已逐步成为我国耕地土壤质量新一轮的核心问题。目前在全球高氮化肥用量国家中我国是唯一的“增肥低增产”类型，其他分别为“减肥高增产”类型，如德国、以色列、荷兰；“减肥低增产”类型，如韩国、丹麦、英国、法国；“增肥高增产”类型，如越南、孟加拉、埃及、智利等。

目前我国农药使用量已达130万吨，是世界平均水平的2.5倍，受农药污染的耕地土壤面积达1.36亿亩；地膜使用量达63万吨，白色污染相当严重；我国畜禽养殖业始终在高速发展，畜禽存栏量每10年增加1至2倍。近年来，畜禽粪便产生量已达到工业固废量的3.8倍。同时，由于建设用地等，全国耕地面积平均每年减少0.8%。预测2020年，我国耕地的保有量还将较目前减少7%，要实现90%的粮食安全保障率，粮食单产必须在现有基础上提高30%。而目前我国化肥用量水平受报酬递减率作用，靠增加化肥投入量的产量增长已近极限。

我国耕地的这种残酷现状进一步说明，对于继续提高我国粮食生产能力，仅靠增加农用化学品和能源投入量的模式将是一条死胡同，而提高耕地基础地力，藏粮于土，才是建立我国未来粮食安全长效机制、实现粮食安全保障的必然选择。正是这种现实困境与潜在隐忧，使大力推进土地整治，加快建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田，保障国家粮食安全，是地方各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是当前各级国土资源管理部门的首要任务。而高标准农田的两本账也用数字证明了其意义所在：一是建设4亿亩高标准基本农田，增加有效耕地面积2400万亩的“数量账”；另一方面就是耕地质量等级可提高1个等级，增加粮食产能500亿斤的“质量账”。

高标准基本农田建设刻不容缓。