规范与完善城市地下空间信息管理的对策

◎ 天津市地下空间信息中心 王 超

地下空间信息化建设工作是城市规划建设管理十分重要基础性工作，由于历史和现实原因，国内对地下空间研究落后于城市发展和对地上发展空间的研究。地下空间信息化建设工作更是滞后于城市发展和国内同行业水平，标准不一，重复投资，条块分割，各自为政其已成为阻碍城市建设和规划管理的瓶颈。

为解决好上述“地下空间”的现状及存在的问题，必须从根本上建立地下空间规划管理信息网络体系。

一、以建立科学管理机制为前提，建立地下空间信息网络体系。

天津市2006年成立了天津市地下空间规划管理信息中心，是从事地下空间信息管理的专门机构，成立专门机构是远远不够的，必须建立良好的外部环境和数据接收渠道，以建立动态管理机制为前提，建成地下空间信息网络体系，为这个机构注入活力和生命力。

1、建立规划建设等部门协调机制，掌握新建工程，不欠新帐。

通过与规划管理职能部门建立沟通协调机制，将地下空间信息报验工作纳入规划管理工作程序，要求各建设单位在申报地下工程规划许可手续前或建设单位在编制修建性详细规划前，提供施工地段地下现状信息资料，对尚无现状信息资料的建设单位，要到地下空间信息中心查询或委托测绘单位实测地下空间现状图，同步委托签定竣工测量合同，将现状数据、竣工数据纳入数据库管理，从而保证规划审批用图现实性，也保证工程现状数据、竣工数据得到及时报验与接收，使新建地下空间信息得到有效控制，做到新帐不欠。

与建设管理职能部门建立沟通协调机制，通过建设管理职能部门能及时掌握和了解全年地下工程建设投资计划和各工程施工开工计划，掌握了计划，也就掌握了全年城市地下工程建设情况。地下空间信息中心根据计划和工程建设情况安排专人，组织培训，提前介入、超前服务和及时跟踪，随时掌握地下工程开工和施工进度情况，使新建地下工程掌控在我们视线之中，这也是控制违法建设、使地下工程信息及时报验的有效途径。

2、建立地下空间信息共建共享机制

地下空间信息管理是一个跨行业、跨部门、多学科的新兴产业，又是一个涉及多部门、作业面广、技术复杂的系统工程，又具有隐蔽性与附属性。勘测单位提供的探测成果不能完全反映现状，需要各专业、建设、管理等单位的广泛参与。由于受政绩工程、重点工程、民心工程影响，存在相当一部分建设工程倒办手续，这些因素直接影响信息接收，造成历史未清又欠新帐，因此必须获得各专业、建设、管理等单位的广泛参与。近几年，我中心与燃气、电力、自来水等专业管线单位签订了信息数据的共享协议书，建立了信息数据定期交换制度，与城投集团及所属子公司等单位建立了信息资料共建共享制度，从而使中心获得2万公里管线工程现状数据，相关单位获得在信息数据利用政策上的支持，取得了双赢的格局，初步形成了良好的数据接收渠道。

3、建立重点工程大客户服务机制

重点工程具有作业面大、工期紧、任务重、政绩工程、政府投资多，难以按正常程序办理等特点。同时，重点工程信息资料收集汇交难，也是全国普遍存在的老大难问题。针对这些特点和问题，建立重点工程大客户服务机制，采取主动上门、超前介入、简化手续，打捆测绘、建立跟踪服务表及专人跟踪服务制度进行全方位服务，通过提供全方位服务促使机制的建立，保证重点工程信息资料得到及时汇交。实践证明，抓住了重点工程大客户，就抓住了工程信息的主要。例如，2008年通过与重点工程建立大客户服务机制，争得了相关部门的积极配合与支持，一次完成了73条道路管线项目竣工补测工作，使拖欠的道路管线补测旧账难题得到解决，使本市重点工程竣工补测工作有了一个良好的开端。因此，通过大客户服务机制的建立，坚持重点工程重点抓，解决重点工程信息资料汇交难问题。

二、以法规建设为保障，建立地下空间信息法规体系。

“地下空间”是近年来被国内各城市提出的一个较为热门话题。它是随着城市建设、经济发展，由地上向地下延伸出来的新课题，它的概念、内容、内涵与外延可参考借鉴东西很少， “地下空间信息”等方面的法律法规更是少之又少，地下空间信息化与数据更新没有可参考统一标准，为使地下空间信息化管理工作健康有序，建立健全地下空间信息的法规体系十分必要。

1.建立健全城市地下空间信息法规及标准体系

2008年3月天津市人大通过的《天津市地下空间规划管理条例》，该《条例》从规划层面加强了地下空间管理。2011年以该《条例》为依据，出台《天津市地下空间信息管理办法》（天津市人民政府42号令），该《办法》明确了地下空间信息的概念、范围、工作程序、汇交信息内容、各相关单位职能职责及法律责任等，为地下空间信息化管理工作提供法律依据。为进一步使市政府批转的《办法》落地及合理开发地下空间信息资源，根据城市建设的需要，还制定与它配套的相应规定，例如研究制定《天津市地下空间信息管理实施细则》，研究制定《天津市地下空间信息开发利用实施办法》及《信息共享政策》等。从标准层面，从地下管线入手，2010年出台了《天津市地下管线信息管理技术规程》（天津市地方标准），该标准从信息数据采集、数据内容、数据标准、信息化建设、数据整理与数据动态更新等内容对地下管线信息化管理做了明确规定。2012年编写并报送了《天津市地下建构筑信息管理技术规程》，作为天津市地方标准即将出台，还正在研究并已完成《地质勘测信息数据标准》编写的初稿等。这些法律法规及技术标准，为加强地下空间信息化管理、标准化管理、信息共享奠定了比较好的基础。

2、研究和探索城市地下空间信息数据执法和监督机制。

各城市纷纷建立起来的法律法规，走过了漫长艰难立法之路，但在贯彻落实上大打折扣，要么贯彻落实的力度不够，执行力不强，要么相关部门唱独角戏，形成不了合理，监督机制跟不上。例如：《天津市地下空间规划管理条例》第四十六条规定“地下建设项目竣工以及地下建筑物、构筑物或其他设施报废的，建设单位或管理单位应当向城乡规划主管部门汇交信息数据、图纸、资料”。据我们统计，新建的地下管线工程没有按规定汇交相关信息数据比比皆是。因此，立法诚可贵，执法与监督更可贵，努力做到有法可依、执法必严，要在执法与监督上下更大的功夫，探索数据执法和监督机制。

三、以服务于城市规划建设为宗旨，建立信息服务体系。

服务于城市规划建设是地下空间信息管理工作的宗旨和目标，建立高效的地下空间信息服务体系就是为了更好的服务城市规划建设与管理。本着“管理就是服务”的原则，结合地下空间信息特点，急建设单位之所急，想建设单位之所想，努力帮助建设单位解决急需地下空间现状信息，辅助规划管理当好参谋助手，为城市建设、规划管理提供强有力的技术支撑。

1、为建设单位提供全天候的信息查询服务

地下工程多为基础工程、公共工程，具有隐蔽性、附属性，时间紧、任务急、重点工程多等特点。根据建设单位的需要，要急工程之所急，想工程之所想，为建设单位提供全天候的信息查询服务，缩短了工作周期，避免了重复测绘，为建设单位赢得报建时间和建设时间。例如：以中心提供全天候管线查询服务为例，经统计共为2300余个建设单位提供管线信息查询利用服务，累计提供管线信息资料长度3万余公里。据不完全统计，由于有了中心提供管线资料，几年来共为各建设单位节省测绘费用达4000万余元。同时大大缩短测绘及工作周期，也正是由于我们提供高效服务，为建设单位赢得了报建时间和建设时间，得到了建设单位广泛好评，取得了很好社会效益与信誉。

2、为重点工程超前组织好数据储备

针对当今地下现状不清，结合重点工程的需要，超前组织即将开展重点工程区域现状调查。本着“轻重缓急”的原则，为将要实施的重点工程提前组织安排地下管线现状数据实测，将已有地下管线数据进行接边整合修测，对没有地下管线现状资料地段进行补测，经过修测补测形成完整系统现势的地下管线现状数据资料，做好数据的储备，便于快速应对重点工程急需大量地下管线现状信息资料需求。例如：2009年， 天津市地下空间信息中心共组织完成了12片重点规划区域和30项重点工程地下管线修补测和数据整合工作，形成了道路长度450公里、管线长度约5000余公里管线现状数据，第一时间保证重点工程用图，解决重点工程急需管线现状信息数据的燃眉之急，为城市规划建设管理及重点工程提供强有力的支持和保障，

3、为城市规划编制工作提供技术支持。

科学开展城市地下空间规划编制工作，必须有两项基本工作的支撑，一是地下空间现状情况，二是对城市地下空间资源现状利用情况进行科学评估，这两项工作都必须掌握地下空间利用现状数据。因此，掌握地下空间现状是做好地下空间规划编制工作的前提。根据大多城市对“地下空间”分属多个部门管理、条块分割的现状，掌握获取地下空间现状数据有两种途径，一是采用普查办法，二是采取“边协调收集边整理边利用”的办法。前者需要时间与大量资金支持，后者是一种经济实用快捷有效办法。天津市在编制城市地下空间总体规划时，采用了后者，收集并整理了天津市的全部人防项目、4000条项地下室、地下停车场等地下工程数据，使得天津市地下空间总体规划编制和地下空间资源利用现状评估专题顺利通过，与此同时，本着“新账不欠，旧账逐步还清”原则，根据收集来的数据，制定标准，及时将这些来之不易的现状数据、规划数据纳入数据库管理，建立动态地下空间资源数据库，为将来城市控详规编制、规划管理、城市建设提供技术支持和保障。

四、建立高效系统平台，实现地下空间信息共享。

地下空间信息种类繁多，包括供排水、燃气、电力等各类地下管线、地下建（构筑）物、建筑物基础及规划管理、规划编制等几十个专业，数据庞大、复杂且重要，应用十分广泛，包括各类管线普查数据、各专业管线单位汇交数据、各项新建、扩建、改建工程数据、规划管理数据、规划编制数据以及相关信息数据等，要想科学、高效、有序管理好这些海量数据需有一个好的技术平台来支持，这就需要利用GIS技术、数据系统工程技术、仓储技术、网络技术、多媒体技术和空间建模方法，建立一个具有高效能、前瞻性、共享性的地下空间信息综合管理系统平台。平台的建立将对信息的综合管理、应用、更新、查询、利用、共享、效率等方面具有绝对领先优势，从而实现地下管线信息数据管理的标准和规范化，实现地下空间信息数据采集、整理、编辑、输出全过程信息化，实现对地下空间信息数据集中统一管理和动态分析，为城市规划、建设、管理和领导决策提供信息保障，为防灾抢险系统提供有力支持。