世界“首都圈”启示

张珺

以日本首都圈、韓国首都圈和英国都市圈为代表，国外首都圈在形成发展过程中采取了制定明确系统的发展规划、设立跨行政区的管理机构、颁布各种法律法规保障规划实施、构建合理的区域职能分工、重视交通设施建设等措施，并取得了显著成效。这些都对中国首都圈的发展具有借鉴意义。

“规划有时是用来限制规模的”

韩国首都圈形成始于20世纪60年代工业化快速启动时期，70年代中期初步形成。包括中心城市首尔特别市、仁川直辖市、京畿道行政区及其下属的64个次级地方行政区。圈内集中了韩国近一半的制造业和70%的GDP。

韩国首都圈的发展从20世纪60年代至今经历了五个不同的时期：20世纪60年代的集中发展期，韩国政府曾致力于建立“政府主导的资本主义体制”，实行“大城市、大企业和工业为主”的增长战略，但在70年代，为防止首都人口过度集中，韩国开始“建设卫星城市，积极分散人口”。在80年代的抑制发展期，韩国进一步制定《首都圈整备规划》，对首都圈不同地区实施不同程度的限制与分散政策。

2003年，时任韩国总统卢武铉为了根治首都圈的“大城市病”，实现地区间的均衡发展，推进了声势浩大的迁都运动，但以失败告终。此后韩国又推行《公共机关迁移案》，根据该法，韩国政府将从2012年起将中央政府的12个部级机关和６个副部级机关迁往中部的燕歧－公州地区，将177个公共机关分散安排到全国各地。

日本首都圈自成立以来，先后制定了5次基本规划。每一次规划都在充分考虑政治、经济和文化背景以及人口规模等诸多因素下形成，规划包括设置卫星城、绿化带，建立“区域多中心城市复合体”等。这些规划在东京经济快速发展的同时，促使周边地域在发展原有农业、工业基础上，充实其教育和文化等功能，形成不依存东京大都市地区的城市近郊地区。

设立跨行政区的管理机构

首都圈的空间范围横跨若干行政区，在其规划和建设过程中必然存在许多矛盾，因此，设立跨行政区的管理协调机构尤为重要。

韩国政府设立了跨辖区的超级机构——“首都地区管理委员会”，委员会对首都圈范围内各行政区申请新项目拥有最终审查决定权。该委员会有首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事，并由国务总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副委员长，同时还由相关部委长官任委员，保证了各项规划措施的落实。

在日本，首都圈的规划和建设是由国土综合开发厅下属的大都市整备局负责。大都市整备局实质是推行首都圈建设的政府执行机构，除负责编制大都市圈发展规划外，还负责协调与土地局、调整局等局的关系。另外，在国土审议会还特别成立了都市圈整备特别委员会，其成员由都市圈内的各地方政府领导人，如县知事、市长、企业领导人、大学教授组成，同时成立规划部，由大学教授和企业负责。

在伦敦都市圈形成的实际操作中，最具代表特色的规划机构被称作“巴伦委员会”。委员会能够根据城市不同阶段的特点、问题和需求，制定相应的规划，如“四个同心圈规划”，50年代末的八个卫星城规划及“反磁力吸引中心”城市规划。

特别法规保障“均衡”

国外首都圈的发展历程始终与法律法规相伴出现，法律制度为首都圈的发展提供了最可靠的保障。

自20世纪60年代开始，韩国政府不断完善首都圈发展的法律制度框架。针对60年代首尔已经出现的规模膨胀现象，1964年和1970年韩国先后出台了《大城市人口防止对策》和《关于抑制首都圈人口过度集中基本方针》。1976年韩国政府修改了《地方税法》，规定在首都圈新建或扩建工厂将以5倍的高额收取登记税、取得税和财产税。1978年韩国政府颁布了《工业布局法》，1982年又颁布了《首都圈整备施行规划法》，根据不同地区的要求实施不同程度的限制与分散政策。

日本国会于1956年制定《首都圈整备法》，从法律上界定了首都圈的范围和发展方向。随后又相继颁布了《首都圈市街地开发区域整备法》《首都圈建成区限制工业等的相关法律》《首都圈近郊绿地保护法》《多极分散型国土形成促进法》等多部法律法规。在伦敦城市规划过程中，英国议会先后颁布了《绿带法》《新城法》《内城法》等法律，有效地保障了伦敦都市圈均衡发展与社会公平。