精益六西格玛管理在公共部门中的应用思考

周金毅

【摘要】随着建设服务型政府的深入，公共部门已越来越多地引入质量管理方法。将精益六西格玛管理应用于我国公共部门是一种新尝试，它有助于推动公共部门改善服务流程、提高服务质量。但是在具体的应用中也存在着诸多挑战，公共部门必须要明确实施精益六西格玛管理的目的，并对其进行整体战略规划才能获得成功。

【关键词】公共部门 精益六西格玛 服务型政府

精益六西格玛管理的内涵

精益六西格玛（Lean Six Sigma，简写为LSS）是精益生产和六西格玛管理的结合，它集成了两种非常重要又相互补充的改进技术的综合方法论，同时关注消除浪费和降低变异，从而达到更佳的管理效果。精益生产的关键出发点是关注顾客的价值，基本思想是减少或消除浪费、降低成本，实现最大的增值。六西格玛是在过去许多先进理论和模式的基础上发展起来的一套系统的业务改进方法体系，是通过减少波动、不断创新，达到缺陷逼近百万分之三点四的质量水平，以实现顾客满意和最大收益的系统科学。精益六西格玛不是精益生产和六西格玛的简单相加，而是二者的互相补充、有机结合。它们的共同點，如追求完美、持续改进、基于流程的管理、以顾客价值为出发点，为二者的结合提供了基础；两种模式关注的对象，即消除浪费与控制变异，也是互补而非对立的。总之，精益是一种宏观的运作思路，而六西格玛则提供了一种非常强大的分析工具，前者告诉我们做什么，后者告诉我们怎样做。

精益六西格玛管理应用于公共部门的意义

建设服务型政府，是二十一世纪中国政府改革的方向和目标，是我国社会主义市场经济发展的必然要求。服务型政府应当是以公众服务为基本理念，积极运用各种政府管理工具来塑造一个有限的、负责任的、民主的、高效的政府。其治理理念是“以人为本”、“执政为民”，其工作模式是“顾客导向”，一切服务都要围绕着社会公众这个最大、最直接的“顾客”展开。①精益六西格玛管理所关注的内容正是顾客满意、提高质量，这与建设服务型政府的要求不谋而合，在公共部门中应用创新的管理方法，将会带来意想不到的成效。

新公共管理理论认为，管理具有相通性，公共部门和私营部门之间在管理上并无本质区别，且私营企业在管理的创新能力、管理效率、服务的水平和质量上都比公共部门更胜一筹，具有优越性。因此，新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为理论基础，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。②对于公共部门来说，实施精益六西格玛管理的收益，可以体现为两个方面。从宏观角度来讲，作为管理以及推动国家经济发展的政府机关，其中一大职能就是制定投资、贸易、财政等政策。政府部门可以应用精益六西格玛的方法建立以数据为驱动的、可测量的国家政策。从微观上讲，实施精益六西格玛管理有助于增强公共部门的回应能力，改进公共行政流程，提高工作效率、节省开支，进而更好地推行国家的各种政策法规。此外，实施精益六西格玛管理也有助于建立以公共服务质量和人民满意为核心的绩效考核体系，激励公共部门及其工作人员致力于提供公共服务的动机。

精益六西格玛管理在公共部门中运用的一般步骤

通常情况下，精益六西格玛对一个已有流程的优化包括五个步骤：即D-M-A-I-C（定义、测量、分析、改善、控制）。公共部门相对于企业而言有其特殊性，在实际操作过程中，应该结合实际情况灵活运用。

收集公众需求，明确总体目标，营造优化氛围。公共部门要以公众需求为出发点，从不同维度设计调查表格和收集整理资料，倾听公众的意见和建议，对公众各方面的需求进行定义。在此基础上，建立符合公众需求和部门长期持续发展的总体目标，掌握基本情况并对各层面的目标进行分解。同时，部门内部倡导“无边界合作”，打破原先的条条框框，加强协调合作的氛围。统一领导阶层，实现领导层的鼓励与支持，并选择相关高素质负责人组成一套合理、高效的人员组织结构，全权负责活动的开展及对突发情况的预测和监控，从而保证改进活动得以顺利实现。

梳理流程框架，测量缺陷问题，分析关键因素。在充分调研的基础上，把公共服务的每个流程准确地描述出来，形成流程框架。在框架中显示出所有活动的细节，对流程的每个关键点的时间和量的数据进行收集和整理，并对公共服务的现场进行仔细观察，以便于分析改进。然后选定标杆，并将现有服务流程与其进行对比，测量其中存在的问题与缺陷，从而了解当前各级公共部门在提供公共服务过程中的漏洞和人民不满意的几率。在此基础上，集合有经验的人员，采用科学的方法对测量出的数字结果进行量化分析，查找造成缺陷的原因，着重分析关键因素，以便确定下一步改进重点。

理顺内外因素，研究解决方案，改善政务流程。经过分析，发现的问题可能是多方面的，有些是公共部门面对的外部环境因素，多为不可控因素，有些是流程本身的因素，属于可控因素。只有理顺内外因素，把握改进重点，才能大大提高优化的效果。根据流程本身的实际情况，充分听取工作人员的意见与建议，反复探讨，有针对地研究解决方案，趋利避害，改进政务流程。并更多地运用信息化技术，使流程更加便捷，从而提高工作的公平性和信息公开度，提高公共服务效率以及更好地满足服务公众的需求。

控制流程改进，检查实施效果，实现持续改进。流程的改进并不是终点，在实施过程中，仍会出现各种各样的问题，因此对改进后的流程实施测量与控制是关键，例如收集相关数据，听取公众和工作人员的反馈，以便分析和检查解决方案是否有效以及达到何种效果。最后，总结成功经验，提出新问题，对于仍存在的错误要及时改正，并不断跟踪控制。只有这样，才能把有效的方法制度化。新出现的问题则可以作为下一步改进的目标，从而最终实现持续改进、不断提高服务质量的效果。

精益六西格玛管理在公共部门中应用的挑战与启示

第一，准确定义顾客需求是应用的基础，但对于公共部门来说公众是其顾客，存在人员更多、范围更广、结构更杂的特殊性，因此在定义顾客需求方面有一定的复杂性和难度，需要听取相当数量公众的意见、采集各方面的数据并对其进行整理分类，这显然要比私营部门花费更多的精力，因此容易造成懈怠及知难而退的情形。如果公共部门不做好这方面的基础工作，后续工作也就难以展开。

第二，公共部门以公共权力为核心，尤其是政府部门具有天然的垄断地位，它拥有至高无上的权威与合法权利，所以它不像企业那样存在生存压力，因此改进工作质量的动力也就不足。况且公共部门提供的是公共产品和服务，它无法用一定的价格来标示，更不能像企业那样将利润作为唯一的目标和衡量绩效的标准，这就为公共部门服务质量标准的制定和衡量带来了一定的困难。

第三，公共部门本身的组织结构具有特殊性，其内部的官僚体制、环境、文化也会对精益六西格玛管理的应用造成阻碍。官僚体制固然有其优点，但它过于推崇组织结构的科学性和法律制度化的形式，从而造成了部门分割、各自为政、互不融通，这与“无边界合作”的要求是相悖的。公共部门工作人员所处的环境和文化，也使得他们更可能倾向于稳重、保守，缺乏追求完美的态度和积极解决问题的行动，应用新的管理方法很可能被视为冒险。此外，领导对于新思路的贯彻与支持在整个过程中起到非常关键的作用，因为精益六西格玛要处理整个系统的问题，要分析和解决的问题非常复杂，一旦缺乏领导的支持则无法成功。

第四，精益六西格玛管理对公共部门人员的能力要求较高。在精益六西格玛实施的组织构架中，有不同级别的人员，他们承担着不同的任务，对能力和方法技术的掌握也有着不同程度的要求。同时，在公共部门应用精益六西格玛管理，不能全盘照搬企业的一系列管理方式，工作人员要有相应的能力去正确判断实际情况，适当改进方法，以使其适用于公共部门。如果工作人员缺乏相应的能力和技术，无法把握整体，实施的效果就会大打折扣。

因此，在具体实施的过程中，可以先由高回报、容易取得成果、可操作性强的项目入手，然后慢慢应用于其他方面。公共部门必须要明确实施精益六西格玛的愿景，将其与整体战略规划结合起来贯彻到底。在组织内部需要树立积极向上、持续改进、追求完美的文化，实现全员参与，高层领导要身体力行，将有力的支持变为实施变革的原动力。同时，需要明确各级人员的能力要求，增加对人员培训的投资，制定切实可行的激励机制，最终实现改善服务质量、改进工作流程、提高效率和公众满意度的目的。

（作者单位：西南财经大学公共管理学院）

注释

①姜晓萍：“论‘服务型政府的基本内涵”，《四川行政学院学报》，2004年第2期，第8～11页。

②余霞，何伟：“新公共管理：理论及启示”，《安康师专学报》，2004年第10期，第21～24頁。