权力的相互竞争、合作、平衡与依赖

李京桦

【摘要】美国国家结构经历了由邦联制到联邦制的转变，这一过程中，联邦政府和州政府之间权力关系相互竞争、相互合作与相互平衡，经历了“二元联邦主义”、“合作联邦主义”、“新联邦主义”三种发展模式，反映了权力关系的“失衡”与“再平衡”的动态过程，同时折射出美国联邦制的“弹性”。面对美国的历史与现状以及国际问题的纷繁复杂，联邦制的未来应该是联邦政府主导下的联邦政府和州政府权力的相互依赖。

【关键词】美国联邦制 竞争 合作 平衡 依赖

现代意义上的联邦制始创于美国，是一种联邦政府和州政府共同分享权力的制度，联邦政府和州政府在特定的范围内独立行使权力，并以宪法为依据保护各自的权力不受对方侵犯。在200多年的政治实践中，美国联邦制也发生着种种变迁，笔者拟以时间顺序为主线，通过对美国联邦制发展沿革的追溯，预测其未来发展趋势。

美国联邦制的形成

1607年，英国政府派一群农民在今天弗吉尼亚州的詹姆斯镇建立了一个商站；1620年，一批英国清教徒乘坐“五月花”号在马萨诸塞州的普利茅斯登陆；直至1732年佐治亚殖民地的建立，标志着以英国殖民为主体的北美人民创建的十三个殖民地形成。“在理论上，伦敦统治着这些殖民地；其实，在一定程度上由于殖民地远离伦敦，殖民者实行了很大程度的自治”①。1776年7月4日《独立宣言》发表，联合殖民地宣布成为“自由独立的合众国”，解除“对于英王的一切隶属关系”，与“大不列颠政府之间的一切政治联系完全废止”。1777年11月15日，十三州又通过了《邦联和永久联盟条例》（以下简称《邦联条例》），这对于1781年英国的约克镇投降、十三个州取得独立战争的最后胜利起到了关键性的作用。

但是，《邦联条例》规定“各州保留其主权、自由和独立，凡未由各州授予中央的权力，一概由各州自行保留”②。简言之，《邦联条例》下的美国是一个中央无权、邦联松散的国家。邦联制的种种缺陷，使北美人民生活状况堪忧，不满情绪日益高涨，最终导致了1786年的马萨诸塞州的谢司起义。

在内忧外患的背景下，1787年5月25日，在费城召开制宪会议，多数代表是坚定的国家主义者，要求建立一个有实权的中央政府，少数代表完全反对国家权威，最后达成了“大妥协”方案：制订了《1787年美国联邦宪法》以取代《邦联条例》，确立了联邦主义原则。从此，美国走上了联邦制的发展道路。

美国联邦制的发展

美国的联邦制经历了二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义三个阶段，每个阶段都表现出联邦政府与州政府在权力分配关系上的不同，反映出美国联邦制在其发展过程中的弹性机制。

权力的相互竞争：二元联邦主义。1789年～20世纪30年代美国联邦制的发展模式被称为“二元联邦主义”，“分层蛋糕”③是对其的形象说法，联邦政府与各州政府在宪法规定的严格权限范围内，各自独立行使权力，在各自的领域内拥有至高地位。《邦联条例》中以州为中心的主张影响深远，但联邦主义者认为“联邦宪法是人民的契约，人民给联邦政府以充分的权力去实现国家的宏伟目标”④

美国内战之前，联邦政府总是通过对宪法的从宽解释扩大联邦政府的权力。在1819年的麦卡洛克诉马里兰（McCulloch v. Maryland）一案中，联邦最高法院判决坚决支持联邦政府的权威，联邦最高法院首席大法官马歇尔解释说，一个拥有征税权、借款权和管辖商贸权的联邦政府为了恰当地行使这些权力，完全可以建立一个银行。这是借助宪法中“必要和适当性”条款对默认权力的一种明确表述，也就把联邦政府的权力“延伸至超出对其明示权力狭义解读的范围”⑤。美国内战之后，南方的势力逐渐衰退，联邦政府的权力开始逐渐增强，但双方仍主要在各自的权限范围内行使权力，当然其中不乏为了争夺权力的激烈竞争。联邦政府趁着北方在战争中树立的威信，通过制定一系列法律加强联邦政府的权力。联邦政府规定禁止各州实行奴隶制和实施强制服役，禁止剥夺公民的选举权，联邦政府成了公民权利的保护人。联邦政府慢慢地褪去了为各州担当配角的任务，加大了对权力的掌控。

通过联邦最高法院的判决可以推论，州政府在这个时期内对联邦政府权力的扩大进行了顽强抵制。

权力的相互合作：合作联邦主义。20世纪30年代～20世纪70年代，美国联邦制的发展模式被稱为“合作联邦主义”，是指联邦政府和州政府在履行其特定职能时，与二元联邦主义的相互分离和相互独立恰恰相反，呈现出相互合作的关系，“大理石花纹蛋糕”⑥是对其的形象说法。

20世纪60年代，约翰逊总统的“大社会计划”把合作联邦主义发挥到了极致。约翰逊总统时期合作联邦主义的运行模式主要表现为分类拨款。这个阶段联邦政府和州政府的相互合作占据了主导地位，为社会的稳定和发展做出了一定的贡献。但在合作联邦主义的后期，“联邦政府通过大量的补助计划，将许多本应属于州政府和地方政府的决策权转移到自己手中，并在很大程度上使州政府成为自己的执行机关”⑦，对联邦政府带来集权的同时，也带来了沉重的财政压力与社会问题，约翰逊执政期间，赤字高达420亿美元，社会各方面的压力，迫使美国联邦政府不得不寻求新的出路。

权力的相互平衡：新联邦主义。面对“大政府”后期权力的过分膨胀，20世纪70年代尼克松政府时期开始实行“新联邦主义”，即控制并努力改变联邦政府权力的过分膨胀，给予州政府更多的权力，恢复联邦政府和州政府之间权力关系相互平衡的运行模式。

1993年，克林顿总统上台，继续调整联邦政府和州政府的权力关系，决心创造一个实用政府。克林顿政府时期，国会通过了《联邦不提供资金改革法案》，整批拨款支持乡村发展和社会福利事业，强调联邦政府应加强对各州寻找和实施各种问题解决方案过程的监管。

小布什政府期间，在联邦政府和州政府权力分配原则问题上继续坚持新联邦主义政策，缩小联邦政府权限，扩大州政府权限。但由于现实的种种原因，与20世纪后30年代的新联邦主义“相互平衡”原则有明显的不同，小布什政府更倾向于联邦政府和州政府之间权利的相互依赖。

美国联邦制的未来

纵观全球的发展趋势和美国国内现状，美国联邦制的未来一定不是州政府权力的膨胀。除了一些传统问题，例如就业、防止通货膨胀和经济萧条，需要联邦政府的统合管理外，全球贸易、打击国际恐怖主义等无数的新问题更需要联邦政府采取行动与世界各国进行交涉，任何一个州政府都无力承担如此重大的责任，更无力解决如此复杂的问题；美国联邦制的未来也一定不是高度的中央集权，自由、平等与民主的价值观植根于每个美国人民的心中，他们不可能接受一个高度集权的联邦政府，一定会利用州政府牵制联邦政府权力的膨胀。

美国人是实用主义者，对美国的联邦制有着强烈的认同感，对州政府保持着忠诚，对联邦政府非常信任，他们更赞成联邦政府与州政府分享权力的国家治理模式。美国联邦制的未来是联邦政府和州政府权力的相互依赖，无论是联邦政府还是州政府，单纯地依靠任何一方的力量解决问题都是不现实的。联邦政府需要州政府的舆论支持，州政府需要联邦政府的政策、资金支持。在权力相互依赖的进程中，也许还会出现权力关系失衡问题，但美国的历史和现状以及面对新的国际问题的挑战，今后美国联邦制的发展将是以联邦政府主导的联邦政府和州政府权力的相互依赖的运行模式。

（作者单位：河南师范大学政治与管理科学学院；本文为2011年度河南省社会科学基金项目“中国政党制度权威的系统建构研究”的阶段性成果，项目编号：2011BDJ007）

注释

①［美］施密特等：《美国的政府与政治》，梅然译，北京大学出版社，2005年，第25页。

②［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1982年，第44～450页。

③谭融：《权力的分配与权力的角逐—美国分权体制研究》，天津大学出版社，1994年，第176页。

④⑦谭融，于家琦：“美国联邦制的发展沿革“，《天津师范大学学报：社会科学版》，2002年第6期，第12～18页。

⑤［美］托马斯·帕特森：《美国政治文化》，顾肃等译，北京：东方出版社，2007年，第83页。

⑥谭融：《权力的分配与权力的角逐—美国分权体制研究》，天津大学出版社，1994年，第179页。