如何健全三江源生态移民基本社会保障体系

张凯 孙饶斌

【摘要】三江源生态移民为三江源环境保护和建设作出了重要贡献，为保证移民“移得出、稳得住、能致富、不反弹”，需要帮助移民解决后顾之忧，建立健全社会保障体系。通过项目带动就业，促进其产业发展，走特色、科技、绿色、生态、环保、循环、低碳、可持续发展之路。

【关键词】三江源 生态移民 社会保障 产业发展

青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，素称“三江源”。2005年1月国务院常务会议审议批准了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》（以下简称《规划》）。根据《规划》，“三江源自然保护区生态保护和建设工程”将黄河、长江和澜沧江源头地区的牧民10140户，55773人，从生态恶化区迁至城镇、乡政府等交通便利、气候条件相对较好的地方生活，以加快三江源区生态恢复，这是中国目前实施的涉及搬迁区域最大的生态移民工程。我们于2011年8月间对果洛新村移民点对移民的生活、生产现状进行了深入的调研。

果洛新村概况

果洛新村是青海省果洛州唯一迁往州外的移民社区，地处同德县巴滩，海拔3300米，位于同德县城东部，距同德县城22公里，距离果洛州府大武镇180公里，距玛多县城400公里。全村共有189户731人，劳动力313人。黄河、黑河两乡共禁牧135.42万亩，户均禁牧6944.6亩，减畜9341头只匹，折羊单位21467只，户均减畜47.9头只匹，为三江源地区生态保护作出了牺牲和贡献。

2003年，青海省退牧还林（草）生态移民整体搬迁项目计划在青海省果洛州玛多县黄河乡、黑河乡实施，本着“政府引导，群众自愿”的原则，将黄河、黑河两乡共195户，752人整体搬迁，其中189户，731人搬迁至青海省海南州同德县巴滩建设移民定居点—果洛新村。2005年该项目正式纳入到“三江源自然保护区生态保护和建设工程”投资计划之中。该工程于2005年8月开工，189户户均投资8万元，总投资1512万元，水、电、路、学校等配套设施投资491万元，2006年10月建成完工，并完成了所有移民群众的搬迁入住工作。

移民后，国家统一给搬迁户发放6000元的饲料粮变现补助，并给予每户2000元的燃料补贴，享受期10年，这些补助能够部分解决移民的生活问题。果洛新村劳动经营性收入很少，2010年人均仅为1451元，全村189户几乎全为贫困户，目前全村享受农村低保的有103户346人，五保户3人。全村有适龄儿童入学率为98％（仅有两名残疾儿童未入学），在校学生172人。

发展之路堪忧—移民村存在的问题和主要困难

移民们离开了原来熟悉的粗放式的游牧生产、生活方式，自身又缺乏赖以发展的职业技能，虽然国家在制定三江源生态移民规划时已经充分考虑了移民今后的生计，项目规划之初也充分征求了移民的意见，但移民搬迁后面临的实际困难仍然很多。随着物价的逐年增长，国家发放的补贴仅仅能够勉强解决温饱问题，新增人口家庭因为没有增加补贴，生活更是困难。要使移民“移得出，稳得住，能致富，不反弹”，需要研究并切实解决移民的后续产业发展问题。

经调查发现影响移民后续产业发展的相关因素有：一是，果洛新村是异地搬迁无土安置的移民村，易地搬迁后，缺少生产资料—土地或草场。二是，由于移民村远离城镇，交通不便，信息闭塞，不利于移民群众从事第三产业，也不方便外出打工。三是，多数移民缺乏除放牧外的其他劳动技能，即使通过专项培训，多数人也很难在短时间内掌握新的生产技能，“等、靠、要”思想严重。四是，生态移民整体搬迁时都没有安排生产发展资金，缺少对后续产业的整体规划，只靠补助款根本无法满足生产生活各方面的需求。从其他途径争取的项目，存在规模不大、覆盖面不广的问题，不能从根本上解决移民的生产、就业和发展问题，移民群众的增收难度很大。

对策和建议

建立健全农村基本社会保障体系。继续完善新农合，大力推行“新农保”试点工作，实现新型农村牧区社会养老保险全覆盖；扩大农业商业保险保障范围，由政府出面协调，国家适当补贴，吸引保险公司适时推出移民能够接受的农业保险和其它商业保险，如农作物种植、家畜养殖、农牧产品运输、加工业领域的商业保险，化解移民群众发展生产的后顾之忧；尽快实行国家生态补偿机制，生态补偿应成为生态移民主要的生活保障和发展生产的启动资金，需要国家组织专家研究，尽快出台三江源生态移民补偿机制，只有切实解决了生态移民的生态补偿，才能够顺应民心、彰显公正，才能够解决移民的温饱问题；实施三江源区“草原生态管护岗位”的试点工作，总结成功经验；合理解决新增人口的口粮补偿，鼓励育龄夫妇少生优生；加强教育投入，建立生态移民小学班、中学班，从根本上提高移民兒女的教育水平；建立生态移民补偿和各种扶贫救济一体化管理机制，将生态移民的各项补贴和来自多渠道的各种扶贫救济以及项目实施纳入一体化管理体系，便于统筹管理，不留死角，公平合理，提高效率。

科学规划，因地制宜，发展产业。发展后续产业已成当务之急，政府应组织专家进一步研究完善生态移民产业发展规划，因时制宜，因地制宜，在项目建设、科技培训、就业服务等方面做出统筹安排，加大投入力度，制定优惠政策，寻求多方支持，促进产业发展。

加强科技培训，促进就业和创业。积极争取、开展有组织的科技培训和就业培训项目，培训项目和内容要结合实际，培训要充分考虑接受培训的移民群众文化程度低、技能素质差的实际，因材施教，可采取“边操作，边实践，边总结，边学习”的方式进行培训。积极组织群众开展劳务输出，引导群众转变观念，外出打工。鼓励移民自谋出路，走勤劳致富之路。积极推动创业培训，争取移民创业培训项目，使移民掌握创业常识，提高创业成功率。

建立产业发展孵化机制。建立生态移民产业发展孵化机制极为重要，政府应从政策、人员、技术和财力上给予支持。政府应该因时因地制定政策，引进资金，吸引人才，扶持移民建立起以市场为导向的或特色，或低碳、循环，或绿色生态、环保型产业。紧密结合果洛新村的实际，大力推进科技扶贫项目，带动移民后续产业发展，扩大就业。抓住推进“青海省社会主义新农村建设科技示范村”建设的契机，提高项目科技含量，提高项目的实施效率和效益，并推而广之，从而提高全体移民的收入，改善其生产生活条件。

结合当地特色，发展第三产业。利用现有商铺，发展特色商贸和休闲餐饮服务，引导并支持开办有一定规模的农家乐，力争将果洛新村发展成为西久公路上的“小高陵”。组织成立黄河源文化艺术中心，通过巡演进行创收。组织成立民族服饰加工厂，从事民族服装、民族工艺品、帐篷等的缝制，取得明显经济效益。鼓励牧民从事唐卡制作、石刻、制作黑陶等民族工艺，使移民新村融入到黄河源民族生态文化旅游产业圈中去，彰显民族和生态文化。

充分发挥联点干部指导和桥梁作用，加快移民点的建设。首先建立健全村级基层组织。鼓励有能力的干部到移民新村任职，通过民主选举，将群众信赖的能带领群众脱贫致富的能人安排到领导岗位，并组成强有力的领导班子。重点放在组织专业力量多种途径申报援助项目，争取发展资金，监督项目的实施。充分动员移民群众做力所能及的事，积极投身到勤劳致富中去，注重扶持致富能手创业。高度重视“维稳”工作，做好矛盾化解工作。充分发挥地方政府在新农村牧区建设中的指导和服务作用。

加强科学研究和新技术推广水平。加强与专业院所合作，研究开发青藏高原野生植物及特色中藏药；加强生态畜牧业技术模式研究和推广；开展野生动物驯养利用及特种养殖技术研究等，使三江源生态移民产业保持其技术优势和良好的后发优势。

总之，要想使移民群众在新的环境安居乐业，国家就必须尽可能帮助其创建适宜发展的环境，制定一定的优惠政策，通过科技培训、就业培训项目促进就业，通过科技推广、扶贫和生态移民等项目促进产业发展，带动群众致富。移民在享受社会基本保障和国家补偿的同时，要积极行动起来，依靠自身力量，解放思想，依托资源和市场，成立专业合作社，走发家致富之路。

（作者分别为青海大学农牧学院副教授，青海省工程咨询中心副主任；本文系青海省科技项目“三江源生态移民基本社会保障机制研究”成果，项目编号：2010-N-S06）