中国政府雇员编制问题的制度分析

杨刚

【摘要】作为国家公务员制度完善和发展过程中的补充性制度，政府雇员制最初在吉林、扬州、深圳等地试行，并取得了一些成效，但其运行中也存在一些有待解决的问题；其中，政府雇员的编制问题争议较大且较为关键，这一问题的解决对深化公务员制度的改革、保持政府雇员制的健康持续发展有着重要的理论和现实意义。

【关键词】公务员制度 政府雇员制 编制 制度分析

政府雇员制发展状况

伴随着我国政治体制改革走向深入，为了适应政府公共行政专业化、灵活化和创新化的要求，2002年6月吉林省率先引入政府雇员制，随之，上海、珠海、深圳、扬州、长沙等地也纷纷试行该制度①。政府雇员制近10年的实践和发展取得了一些成绩，但还有一些亟待解决的问题。

吉林模式。根据吉林省地方政府出台的《吉林省人民政府雇员管理试行办法》相关规定：政府雇员制是作为现行公务员编制的一项补充制度而存在，其适用范围仅限于行政机关，它是为了提高行政效率、建立高效政府，同时为了更好地解决公共部门人员流动僵化问题而试行。政府雇员不占有政府行政编制，不具有行政职能，不行使行政权力。且雇员还依据其学位的高低及工作经历的情况分一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三类。在薪酬取向上，吉林模式实行佣金制，佣金标准分为14档，一般雇员执行1至4档；高级雇员执行5至9档；资深高级雇员执行10至14檔；最高年薪为198000元，最低年薪为26400元。政府雇员在政府部门中工作过程中只享受社会保险，其他任何福利待遇均不享有。

珠海模式。根据珠海市地方政府出台的《珠海市政府雇员试行办法》相关规定：政府雇员制在发展方向及其适用范围方面与吉林省模式一样，只适用于政府行政机关，也是现行政府公务员制度的一种补充。但是在实施目的上，珠海市政府一则试图突破现行僵化的福利制度政策，用比较好的福利待遇来吸引优秀的社会专门性人才进入政府部门；二则试图通过雇员制的实行来实现公务员的精简。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，但是可以占用雇用单位的行政人员编制，且雇员还有两种分类：普通雇员和高级雇员。普通雇员指从事一般性技术工作的人才，高级雇员指从事高层次技术工作的特殊人才。在待遇上，珠海模式实行年薪制，其标准分为6档。普通雇员执行1至3档；高级雇员执行4至6档；雇员最高档年薪为104000元，最低年薪为44000元。珠海市的政府雇员除了享受社会保险，还享有雇用单位法定范围内给予的休假、工伤、抚恤等福利。

深圳模式。根据2004年8月深圳市出台的《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》的相关规定，深圳市政府雇员制在结合与借鉴其他地方经验基础上产生，对该制度有所发展和创新，与前两者相比，略显不同：第一，深圳市的政府雇员制不是纯粹地为了补充政府公务员制度，而是更倾向于改革这种制度，希望建立一套与公务员制度平行的用人制度；第二，该制度适用范围不再局限于全市行政机关，在事业单位也照样试行；第三，它的实施初衷主要从缩减行政成本，改造现行公务员队伍结构出发，讲求工作绩效；第四，该市的雇员制鼓励占用雇用单位的编制名额，雇员编制管理按照“占编不入编”的形式实行，虽然其雇员也分普通雇员和高级雇员，深圳市的普通雇员不具有行政权力也不承担行政职能，只有高级雇员才有机会担任行政职务、行使行政管理职能；第五，薪酬上，深圳市政府规定雇员按照所在岗位进行市场定价，且待遇无上限，不保底；最后，在福利及保险方面，深圳市的雇员享受的权利更多，能够在法定范围内享受到养老、失业、工伤保险等福利。

政府雇员编制问题的制度分析

我国行政机关实行编制管理，按照“三定方案”确定的职能、机构和编制对国家行政机关进行管理，每个机构的规模及人员数额均有明确的规定，每个岗位均有明确的职位说明书。②而“到底政府雇员应不应该占用行政编制”至今是政府雇员制发展的焦点，不同的省市根据实际需要采取了不同的办法。吉林省政府规定不占行政编制，而深圳市及珠海市等支持占用行政编制，扬州市在之前规定政府雇员不占用行政人员编制，而在五年之后发生了变化，决定雇员要占用政府部门编制。可见，编制问题由社会及经济发展的实际需要而定，而非以法律形式固定下来。但雇员编制如何解决也将最终决定政府雇员在多大程度上冲击现行的公务员制度。

政府雇员占行政编制的利弊。政府雇员占用行政编制虽然有它的好处，但任何事物都有两面性，这个也不例外。一方面，我国目前公务员机构臃肿，人浮于事，效率低下，缺乏活力。政府雇员占用行政人员编制有助于改造公务员队伍结构，为僵化的公务员体制注入新鲜血液，增强其活力，提高行政效率。假如把雇员比作“鲶鱼”，把公务员比作“沙丁鱼”，那么，“政府雇员”的进入可以产生“鲶鱼效应”，增加公务员队伍的活力，使其更加努力，也不会形成领导与被领导、支配与被支配的关系，进而可以在明确雇员权利义务关系的同时为其提供上升的空间，保证政府雇员保持为政府和社会服务的积极性。另一方面，公务员一直是大家眼中的“铁饭碗”，雇员占用行政编制意味着雇员要与公务员争夺岗位，在政府雇员这样专业人才队伍的冲击下，专业知识和技能较低的公务员可能会不堪一击，对于部分公务员可能会使其更加努力，提高自己的工作绩效，但也必然会导致部分在其职不谋其政的公务员因没有实力或者资历而受威胁甚至下岗，进而引起一些公务员的紧张与敌意，使公务员队伍出现混乱局面。

政府雇员不占行政编制的利弊。政府雇员制的初衷是政府雇员一般不占行政编制，不行使行政职权，像吉林、重庆、南京等部分省市也是如此规定的。一方面，雇员不占编制，以契约的方式雇用这些雇员，一旦政府临时性工作结束，雇佣关系也随之终止，所以在短期内不会给政府部门造成人员沉淀，有助于压缩行政人员规模，减少行政开支，带来巨大的社会与经济效益，不会对公务员队伍造成太大的冲击，保证政府体制改革不会遭遇太大阻力；另一方面，不占编制，政府雇员需要在公务员的领导与管理下工作，所做的业绩也需要经过公务员的检查才可以得到认可，这样就起不到相应的“鲶鱼效应”，因为雇员与公务员走的是两条不同的发展道路，对公务员的现状没有改变，不能达到试行政府雇员制的目的。政府雇员的引进不占编制也会造成这样一种现象或者错觉：政府雇员制的试行其实就是变相地扩大政府人员结构规模和增加行政人员的做法。③

政府雇员编制问题制度分析的主张及对策

政府雇员编制问题的主张。如今，问题的关键不再是要不要实行政府雇员制，而是对试行中出现的争议与问题加以解决和完善。综合学术界及社会公众的一些认识和看法，可以得出两点：第一，政府雇员应该占行政编制，如果不占编制就可能导致毫无目的地增加政府部门的人员，导致机构臃肿，人员队伍急剧膨胀，造成政府行政成本的增长，行政效率会随着人员的增加而逐渐降低，也不能对政府公务员起到刺激作用产生所谓的“鲶鱼效应”，从而真正提高行政效率。第二，如果政府雇员占行政编制，需要解决政府雇员的流动性与行政编制稳定性之间的矛盾。政府雇员具有一定的任期，当问题解决之后，政府要依据合同或者契约的内容和方式将其解聘，而行政编制是具有稳定性和长期性的，人员规模是固定的，不会因为政府雇员的加入而发生随意变动。④

解决政府雇员问题的几点对策构思。要依据政府的实际需要来设置岗位，给予政府雇员一定的编制名额，这个规模是固定的，根据不同的专门性问题来雇用不同的专门性人才。可以从以下几个方面改善：首先，政府雇员的引进与精兵简政同步进行。在采用如高薪吸引优秀人才的同时，对于公务员的编制进行管理，可以考虑缩减人员，重组公务员队伍结构，避免出现“有事没人做，有人没事做或者在其位不谋其职”的现象，真正做到精简机构，降低行政成本，提高行政效率。其次，建立完善的法律制度规范。目前政府雇员制只有一些试行办法，在国家的相关法律制度中并没有对其予以明确规定，对于编制问题也没有统一界定，由此才导致社会公众及学术界对其说法不一，各省市在试行过程中也不能依据较为一致的规范进行。只有完善相关法律法规才能保障政府雇员制的顺利试行，才能在岗位评估方面有依据，不至于太人性化，出现寻租等问题。再次，明确政府雇员与公务员的内涵，处理好二者的关系，从而更好地试行政府雇员制。最后，改革公务员制度。思考政府雇员制的引入，主要有三个目的：一是调动公务员的积极性，增强其活力。二是节省政府开支，精兵简政。三是解决政府部门对专业性技术的急需问题。而这些问题可以通过政府公务员制度的改革得到改善。

（作者单位：大理学院政法与经管学院）

注释

①唐峻：“试论我国建立政府雇员制的意义及其完善”，《湖南工程学院学报》，2009年3月第1期，第20～23页。

②潘丽君：“浅析目前我國政府雇员制”，《天水行政学院学报》，2006年第5期，第69～72页。

③陈江：“透视中国政府雇员制：制度学与行政伦理学分析”，《兰州学刊》，2005年第4期，第14～16页。

④彭菊生：“我国政府雇员制的模式及其对策思考，”《云南行政学院学报》，2004年第6期，第39～42页。