警民关系与警察公共关系辨析

郭钧龙

（中国人民公安大学，北京100038）

警民关系与警察公共关系辨析

郭钧龙

（中国人民公安大学，北京100038）

当前，有些民警和群众对于警民关系与警察公共关系的认识还很模糊，甚至存在一定误区。辨析警民关系与警察公共关系是有效开展警察公共关系工作，建设和谐警民关系的重要前提之一。警民关系是警察公共关系研究和实践的基础，具有目的性和现实性；警察公共关系是实现和谐警民关系的途径和手段，具有手段性和战略性。

警民关系；警察公共关系

2003年11月，第20次全国公安会议上，公安部作出了加强“警察公共关系建设，进一步密切警民关系”的工作部署。全国各级公安机关高度重视警民关系和警察公共关系工作，纷纷开展相关研究，产生了一批重要的研究成果。但是，警民关系与警察公共关系两个概念的使用并没有被区分，常常被视为一体，忽视了警民关系与警察公共关系两者的区别，结果导致公安民警对具体的警民关系和警察公共关系的工作内容的理解出现偏差。目前，学界从不同角度对警民关系与警察公共关系有很多阐释。本文从狭义和广义两个角度来分析比较两者的内涵与外延的异同，对两者的区别与联系进行辨析，希望有助于警民关系建设和警察公共关系工作的开展。

一、警民关系与警察公共关系面面观

无论是警民关系还是警察公共关系，不同时期的学者，从不同的角度给出过不同的定义。

关于警民关系的定义，王庆功教授在《公安机关“三项建设”导论》一书中指出：“警民关系作为社会关系的重要组成部分，是由一定的社会经济基础决定并受特定时期政治、法律制度的影响，其内涵和外延始终随着社会的发展而不断变化。因此，加强警民关系建设，必须准确把握新时期警民关系的特点，理清警民关系的内涵。从法学角度分析，警民关系是一种权利义务关系；从社会学角度分析，警民关系是一种社会契约关系；从现代管理学角度分析，警民关系是一种提供公共服务与公共需求满足的关系；从警察学角度分析，警民关系是一种合作伙伴关系。”

孙娟教授在《警察公共关系导论》一书中指出：“警察公共关系是指警察组织为了促进与其公众的良性互动，建立并维持与公众的相互理解、相互合作关系，赢得公众的理解和支持，树立警察和警察组织的良好形象，而进行的组织与公众之间的双向沟通活动以及对这些沟通活动的管理过程。”刘德伦教授认为，“警察公共关系是研究警察组织或警察如何通过有效的公共关系活动，协调和改善自己对内对外的公共关系状态，在公众中树立起良好形象，以谋求公众对自己的了解、信任、好感、合作，实现警务管理目标的一种管理艺术。”[1]

二、警民关系与警察公共关系的联系

（一）在广义上两者内涵与外延具有相同性

从广义上来讲，当今警民关系可以被理解为警察组织及个体与不同的社会组织、社会公民与各种社会因素之间的关系。它具有客观性，同时还具有公共性。警民关系的主体——“警”，是指公安机关及其民警；客体——“民”，是指社会公众，包括社会组织、群众个人或社会群体。警察公共关系是指警察组织为了促进其与公众的良性互动，建立并维持与公众的相互理解、相互合作关系，赢得公众的理解支持，树立警察和警察组织的良好形象而进行的组织与公众的双向沟通活动以及对这些沟通活动的管理过程。[2]警察公共关系同样具有客观性和公共性。孙娟教授认为：“警察组织的‘公众’可以泛指与警察组织有直接或间接联系的所有个体、群众或组织。”换言之，在广义层面上作比较，警民关系与警察公共关系是等同的。大部分人都是在这种“大而同”的层面上使用这两个概念。有的“警民关系”可以理解为“警察公共关系”，有的“警察公共关系”可以理解为“警民关系”,有的甚至将两者并列连用。

（二）警民关系是警察公共关系的基础和依托

警民关系先于警察公共关系，是警察公共关系产生的基础。自从警察和警察机制诞生以来，警民关系就应运而生。公共关系的概念大约出现于20世纪60年代，21世纪初期我国才把公共关系的相关理论应用于警务管理活动。离开了警民关系，警察公共关系就是无本之木、无源之水。

警民关系还是警察公共关系理论与实践的重要依托。警察公共关系的研究是建立在警民关系丰富的实践基础之上的，即以警民关系工作中的效果来体现警察公共关系研究成果的价值。否则，警察公共关系的研究与实践将失去意义。

（三）警察公共关系是实现警民关系工作目标的途径

在新时期，警察公共关系建设的根本目的就是实现和谐警民关系。公安部宣传局副局长刘世斌认为：“我国警察公共关系建设是我国公安工作群众路线在新时期的继承和发展。”警察公共关系的任务就是通过对其主客体、公共关系的运作策略、运作过程和运作方法的研究，揭示如何通过有效的公共关系活动，协调和改善警察组织对内对外的公共关系状态，在公众中树立良好的形象，谋求公众对自己的了解、信任、好感与合作。警察公共关系理论和公共关系活动为警民关系工作的开展提供理论指导和具体的方案。我们认为，新时期的警民关系必须要有与时俱进的内涵，必须符合新形势下社会发展与群众利益的诉求。公安机关引入现代公共关系的方式方法，以适应新形势下的群众工作新特点，更好地开展和谐警民关系建设成为应有之义。

三、警民关系与警察公共关系的区别

（一）在狭义上两者内涵与外延具有差异性

从狭义上来讲，警民关系是一个政治概念，突出了警察代表党和政府在群众中行使治安管理权力的地位，反映的是警察和社会群众之间的关系、政府和民众的关系。[3]它集中体现在公安机关及公安民警与其所管辖和服务的社区群众之间的关系。警民关系的主体——“警”，还是警察组织及个体，而客体——“民”，是一个政治概念，属于政治和社会历史的范畴。它是指一个国家中公民的大多数，相对的概念是敌人，在不同的历史时期有着不同的内涵。[4]较之警民关系，警察公共关系是一个管理学概念，是以某一具体的警察组织为主体的全部公共关系的总和。[5]警察公共关系的外延较为广泛，警察公共关系的客体——“公众”，包括了社会公民、社会组织、政府组织和媒体等。总之，警察公共关系的外延要大于警民关系。如图所示：

警察公共关系主张对“公众”进行分类管理。在警察公共关系工作中，针对不同类型的“公众“采取不同的公关策略和活动，可以有效地解决现实问题。换言之，警察公共关系不仅是单纯地通过各种活动方式和传播途径来拉近警察与公众的距离，还在将社会公众进行科学分类后开展各种有针对性的公关活动。例如，青少年公关、社区公关、媒体公关等。

（二）警民关系的现实性与警察公共关系战略性的差异

警民关系一般是指现实情况下公安机关与人民群众之间的关系状态，具体表现为和谐、良好、一般、不和谐。警民关系往往体现着公安机关长期以来的工作成果。公安机关绩效评价中就把警民关系状态作为考评各级公安机关和民警的工作绩效的依据。然而，警察公共关系是一种具有战略意义的管理职能。战略管理强调主动适应环境，这也是警察公共关系的主要职能。它负责向公安机关提供外部公众与环境的信息，帮助公安机关预测环境变化，使公安机关保持清醒头脑和敏锐的思维，从而合理地制定工作目标，为开展警民关系建设工作指明方向。

制定战略目标，只是战略管理的开始，关键在于贯彻和实施。警察公共关系的另一项职能是进行内部公关，以民警为对象，着力于协调、改善公安机关内部的环境和人群关系，创造良好的家庭式的氛围，强化公安机关价值观念。警察公共关系进一步突出了战略管理，通过使每位组织成员、每个部门协调行动，执行各自任务，从而贯彻实施战略计划最终实现和谐警民关系的目标。

（三）警民关系与警察公共关系工作理念之间的差异

警民关系建设的工作理念可以总结为“依靠群众”，是建国以来公安机关一贯坚持的工作方针。1958年，毛泽东同志就强调：“一切工作都要走群众的路线，公安工作也要走群众路线。”新中国第一任公安部长罗瑞卿同志也曾强调：“公安工作要存在一天，就要贯彻群众路线。”群众路线是公安工作的一大法宝，在任何时期都不能舍弃。

警察公共关系工作理念可以总结为“整合各种资源”。这与新时期的社会背景是分不开的。改革开放以来，我国经济建设取得举世瞩目的成就，社会繁荣发展，人民的物质生活水平不断提高。但是，随着改革开放逐步深入、利益关系深刻调整，各种社会矛盾逐渐凸显，公安机关的执法环境发生急剧变化。公安机关在维护和保持和谐警民关系方面面临严峻挑战。公安机关在坚持“从群众中来、到群众中去”的群众路线的同时，只有通过警察公共关系建设整合各方资源，如政府、媒体、社会组织、公司和社会公众等，才能实现和谐警民关系的目标。

[1]于兆麟,刘汉文.当代公安管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2001.

[2]孙娟,张福松.警察公共关系导论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008.

[3]孙娟.警察公共关系理论与形象战略[M].北京:中国人民公安大学出版社,2000.

[4]叶氢,黄辉.警察公共关系理论若干认识误区探析[J].江苏警官学院学报,2004(5).

[5]叶氢.对香港少年警讯的几点思考[J].政法学刊,2004(1).

【责任编校：边 草】

D631

A

1673―2391(2012)09―0025―02

2012—04—28

郭钧龙，男，中国人民公安大学。

中国人民公安大学学科建设与研究生创新项目（YX11103）阶段性成果。