科学对待海岛开发利用与保护

□文/郑文炳吴蓓莉

科学对待海岛开发利用与保护

□文/郑文炳吴蓓莉

海岛在海洋经济发展中具有重要的经济或生态价值，对实施海洋开发开放和保护海洋生态系统起到核心引领作用，应加强海岛的开发利用与保护

据浙江省海岛地名普查结果，全省共有海岛数量6014个，其中县级海岛5个、乡级海岛36个、有居民海岛222个，海岛总面积2001.9平方千米。浙江作为国务院确定的全国海洋经济发展试点省之一，海岛众多，是发展海洋经济的突出优势。海岛在海洋经济发展中具有重要的经济或生态价值，对实施海洋开发开放和保护海洋生态系统起到核心引领作用，并具备较强辐射与带动能力。加强海岛的开发利用与保护，对于贯彻落实国家海洋经济发展战略、推进海岛地区加快发展、建设海洋经济发展示范区等都具有重要意义。

海岛经济发展概述

2011年3月1日，国务院正式批复《浙江海洋经济发展示范区规划》，海洋经济成为浙江经济社会发展新的增长极和转型升级的重要突破口。2011年6月23日，《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》批准实施，筛选了100个岛屿作为重要海岛，把这些重要海岛根据区位条件、资源禀赋及发展基础分为综合利用岛、港口物流岛、临港工业岛、清洁能源岛、滨海旅游岛、现代渔业岛、海洋科教岛和海洋生态岛，采用分类开发的方式进行有序利用，实现差异化、特色化发展。

2011年3月14日，舟山群岛新区正式写入全国“十二五”规划，规划瞄准新加坡、香港世界一流港口城市，要拉动整个长江流域经济。2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，将建成中国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、中国海洋海岛科学保护开发示范区、中国重要的现代海洋产业基地、中国陆海统筹发展先行区。

2012年5月10日，省政府批准同意将玉环县列为浙江省海岛统筹发展试验区。玉环将被建成浙江省城乡统筹示范岛、海洋产业转型升级先行岛、对台合作综合试验岛和海洋生态旅游岛，打造全国一流的新型海岛城市。7月19日，台州市政府向省政府上报了《关于要求将大陈岛列为浙江省海岛综合开发试验区的请示》。宁波大榭开发区也提出了“争当海洋经济发展排头兵、打造海岛综合开发示范区”的发展目标，努力把大榭打造成为“产业集聚之区”、“生态石化之岛”、“滨海宜居之城”。

开发利用与保护问题突出

海岛相关法律法规或行业规划的有效性。从2010年3月《海岛保护法》出台，到2012年4月19日由国家海洋局正式公布实施《全国海岛保护规划》，很多条款都是原则性的说法，在实际情况中并没有起到有效地法律或行业规划的约束作用。“浙江省人民政府关于《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》的批复”和“浙江省人民政府关于《浙江省无居民海岛保护与利用规划》的批复”对浙江省内所有海岛的功能定位和发展引导进行了布局，这些基本上都是以基础条件、资源现状为依据的，而在实际情况当中，开发活动自主性、随意性大，有的也会存在因某个项目落户而去修编《规划》的情况。《规划》中提出的保障措施有得不到有效解决。

海岛生态破坏和海岛数量减少。我国的海岛数量在急剧减少，存在炸岛炸礁、大面积填海连岛、大规模开山取石等现象。浙江的海岛基本都是基岩岛，是优质的建筑材料，舟山的桥梁山岛、东垦山岛、双连山岛，温州的北策岛均因开山采石严重破坏了海岛的生态环境。大型的围填海工程会使得几个甚至几十个海岛消失，实体连坝会使海岛经济状况迅速改观，但也会在很大程度上改变海岛的自然属性，往往造成海岛及其周边海域生态系统的破坏。舟山钓梁促围工程长约7公里的促淤坝及隔堤使得舟山本岛与梁横山岛陆地相连，温州半岛工程的实施使得灵昆岛与洞头霓屿岛相连，极大地改变了海岛的生态环境。

海平面上升对海岛的危险。国家海洋局对外发布的《2011年中国海平面公报》显示，1980-2011年，我国沿海海平面平均上升速率为每年2.7毫米，高于全球平均水平。《公报》预计未来我国沿海海平面将继续上升，2050年将比常年升高145毫米-200毫米。由于我国沿岸以淤泥质和砂质平原海岸为主，近岸地区的地面高程大多在5米以下，不少面积较小的海岛最高点高程也在5米以下。在沿海经济快速发展的背景下，众多实体连坝工程、围填海工程的实施，减少了海域的纳潮容量，全球的温室效应也使得冰雪融化，均提高了海平面相对上升幅度，浙江不少海岛存在受到海平面上升影响的风险。

海岛基础性调查滞后。上世纪80-90年代，受当时调查手段和财力物力限制，对500平方米以下的海岛没有进行调查。20多年来，受自然、人为因素的影响，很多海岛属性、资源状况等都发生了一定程度的变化，亟需予以更新补充。2010年开始海岛海域的地名普查工作，至今还没正式结束。最重要的海岛资源综合调查工作现在也只是前期的准备工作，宁海县强峧群岛试点还未实质性启动。摸清海岛家底对于海岛开发利用与保护、海岛基础性研究具有举足轻重的作用。

海洋管理模式与效率落伍。与日新月异的海洋开放、海岛开发的形式相比，当前海洋管理模式与效率明显落伍。首先是多头管理，缺乏集中力量、高效运用的统一机制，边防、海警、海监、渔政、海事、环保等部门各自执法，缺乏必要的横向联系，应对突发事件难以做到快速反应。二是资源分散使用，难以集中财力、物力、人力购置现代化的海事装备。三是各个海上执法部门的编制体制不尽相同，对人员素质的要求也迥异，不利于一支正规化的海洋执法队伍的长远发展。

海岛需科学开发利用

提高海岛相关的法律法规或行业规划的公信力和执行力。贯彻实施《海岛保护法》和“十二五”规划对海岛工作的战略部署，尽快出台《浙江省无居民海岛管理办法》及其配套制度。尽早编制省、市级海岛规划和公布的开发利用海岛的单岛保护与利用规划，完善海岛规划体系，建立海岛开发利用审批工作及海岛保护机制。加强无居民海岛使用权登记发证管理，对新建工程项目必须符合海岛规划，对已建项目不符合规划的，应提出停工、拆除、迁址或关闭的要求。

严格审批大型海洋和海岸工程。自上世纪80年代开始，我国沿海开始进行大规模的海洋开发活动。先是海水养殖业大发展，开始对有条件的滩涂进行围海建堤搞围塘养殖，使得近岸海岛包在了海堤之内；上世纪90年代末开始沿海城乡的扩建和工业化的发展，侵吞了不少沿海土地，而围填造地成为一个立竿见影的土地新增后的置换方法，使得部分海岛直接连在了大陆，导致海岛四周不再环绕海水，造成海岛直接消失（或称注销）。这些对海洋生态环境产生不可逆转的工程，应科学地做好前期工作、可行性分析、环境影响评估等，有关政府部门应严格审批。

严控温室气体排放及大型围填海工程实施。温室气体排放将使地球变得更温暖，会导致原来极地气候和高山区的冰雪加速融化，最终导致海平面上升，导致一些海岛消失；对大型围填海工程造成海洋纳潮量减小，相对地使得海平面上升，导致部分高程底的海岛消失。大型的围填海工程很大地改变了原有的生态环境和地形地貌，水动力条件也发生了不可逆转的改变。有关政府部门因严格控制大型的围填海工程，特别是环境敏感海域、海洋资源丰富的海域、海岛资源集中的海域。

尽早开展海岛资源综合调查和加强海岛基础性研究工作。随着科技的不断进步、技术的提高，特别是海洋经济作为经济发展新的增长极，海岛作为海洋中主要的依托实体，应尽早开展新一轮的海岛资源综合调查工作。宁波强峧群岛试点还未实质性启动，有碍于全国海岛的整体调查工作。海洋主管部门应做好全局沟通和协调工作，财政主管部门应保障资金配套政策，海洋科技带头单位应结合当地政府有关部门做好方案实施、技术支撑和全局统筹布置工作，争取在3-5年做好新一轮海岛资源普查工作。海洋主管部门要加强与科研院所合作，积极申报海洋海岛管理项目，利用科研力量对海岛特色资源、珍稀物种、开发利用和生态修复技术、新能源探索开展研究建立完善海岛管理信息系统，做好海岛基础性研究工作。

宁波市海洋与渔业研究院）