不同利益主体在水土保持生态建设中的作用机制——以福建长汀县为例

祁新华，叶士琳

(福建师范大学地理科学学院，350007，福州)

不同利益主体在水土保持生态建设中的作用机制
——以福建长汀县为例

祁新华，叶士琳

(福建师范大学地理科学学院，350007，福州)

贫困与生态环境之间的关系是多维、复杂、因地而异的，需要翔实数据与典型案例的支撑，更需要全新的视角。传统研究过于强调某一主体的作用，忽略了不同主体综合作用的结果，尤其是忽视了不同主体之间相互作用过程，因此，还不足以全面理解贫困与生态环境之间的复杂关系。以福建长汀县为典型区域，运用利益主体分析框架探讨政府、民众、企业、非政府组织(NGOs)、国际组织等不同利益主体在水土保持生态建设过程中的作用机制。研究结果有助于充分理解不同利益主体的作用机制，并为同类区域制定扶贫战略与资源环境保护政策提供借鉴。

不同利益主体;作用机制;水土保持生态建设;资源环境;长汀县

扶贫与生态环境保护作为可持续发展的重要组 成部分，已成为全世界共同关注的焦点［1］，尤其是在生态脆弱区与贫困地区，更是可持续发展的核心内容与首要议程［2－3］。事实上，早在18世纪末，贫困与生态环境问题密切相关的观点已经引起学者的注意［4］，其中最著名的当属“贫困陷阱”(poverty trap)与“环境库兹涅曲线”。20世纪80年代以来，贫困与环境退化问题研究成了主流［5］，并迅速成为世界银行与国际货币组织等主要发展机构优先支持的重点［6］。近年来，贫困与生态环境问题不断地被重新发现与研究，研究视角趋于多样化，包括政策角度［7］与交叉学科的角度等［6，8－9］，产生了丰富的研究成果;然而，尽管学者已取得了一些关键性的成果，但总体而言，对生态与扶贫相互关系内在机制的研究仍是薄弱与片面的［10］。与此同时，实践中“双赢”目标很难实现［11］，创造性地尝试与成功的案例并不多见［2］。世界银行报告显示，在扶贫与生物多样性保护项目中，只有16%的项目能同时在2个目标上有大进展［11］。在某种程度上，贫困与生态环境相互作用的内在机制仍然是一个需要学术界广泛探讨的“大问题”［12］。部分原因在于，以往的研究过于强调单一主体的作用，如Cao等［9］从政府的角度探讨生态环境政策在消除贫困方面的成功做法，Wang等［13］则更侧重于农户对生态环境的影响，鲜有从不同利益主体(如政府、民众、企业、NGOs、国际组织等)全方位视角探讨消除贫困与生态环境保护之间关系的［14－15］，更是忽略了不同利益主体相互作用机制;因此，还不足以全面理解扶贫与生态环境保护之间错综复杂的关系。笔者尝试探讨不同利益主体在水土保持生态建设中的作用，以期为同类区域制订扶贫战略与资源环境保护政策提供借鉴。

1 区域概况

长汀县地处福建省西部，E 116°00＇45″～ 116°39＇20″，N 25°18＇40″～ 26°02＇05″，土地面积 3 099 km2。2010年常住人口39.339万人。本区域属于中亚热带季风性湿润气候，年平均气温18.3℃，降雨量1 730.4 mm。长汀县域地貌以低山丘陵为主，其资源环境代表南方红壤区最典型的特点，即降雨量丰沛、土壤抗蚀力差。历史上长汀曾是森林覆盖率很高的地区，然而，特殊的自然环境(地表物质主要由风化强烈的花岗岩组成，土壤抗冲抗蚀性能差)，加上对地表植被的人为破坏，导致长汀县土壤侵蚀严重，成为中国花岗岩红壤土壤侵蚀最严重与最具代表性的地区之一［16］。据1985年遥感普查结果，全县水土流失面积9万7 460 hm2，占山地面积的31.47%［17］。经过多年不懈努力，长汀生态恢复与重建取得巨大成就，水土流失面积从1985年的9万7 460 hm2下降到2010年初的3万707 hm2，减少了6万6 753 hm2。尤其是福建省将带有明显扶贫性质的长汀水土流失综合治理列入为民办实事项目后，从2000年开始每年投入1000万元，连续10年加快综合治理进程，取得了显著成效:水土流失面积减少了4万3060 hm2，强度以上的水土流失面积从2000年的1 万8331 hm2减少到2007 年的6600 hm2［18］。

在生态环境不断改善的同时，长汀的扶贫实践取得了举世瞩目的成就，农民人均收入从1985年的304元增加到2010年的5 838元，同期GDP从1.62亿元增加到80亿元。长汀兼顾生态与经济目标的实践被国家水利部和中国水土流失科学考察团誉为南方红壤区水土流失治理新模式。作为国家级贫困县与典型生态脆弱区，长汀县是扶贫与生态环境保护协同发展的成功典范，不同利益主体在其中均发挥着各自重要的作用;因此，长汀县成为探讨扶贫与生态环境保护相互作用不可多得的理想区域。

2 分析框架

利益主体理论的基本思想源于19世纪盛行的协作或合作的观念［19］。1963年，斯坦福研究所(Stanford Research Institute)首次使用了利益相关者这一术语，目前被广泛接受的是R.E.Freeman［20］的定义，即任何可以影响组织目标的或被该目标影响的群体或个人。当时仅限于管理学范畴，目前被广泛运用于旅游等领域的研究中。同样，利益主体理论的思路与方法也适用于生态恢复与重建研究［14－15］。

图1为水土保持生态建设过程中不同利益主体作用机制的分析框架。显然，水土保持生态建设过程离不开利益相关者的投入与参与，而政府、民众、企业、国际组织、非政府组织等不同的利益主体的投入与参与会在很大程度上决定水土保持生态建设的成效。其中，政府包括国家、省、县、乡镇等不同级别的政府，在水土保持生态建设过程中扮演重要角色，尤其是在发展中国家，政府主导作用更是成功的关键所在。民众主要指当地居民，水土保持生态建设是一项庞大的社会系统工程，离不开全社会的共同参与，尤其是广大民众的积极参与更是水土保持生态建设能否取得成功的重要因素。企业包括本地与外来的不同性质的企业。由于生态环境恶劣，经济基础薄弱，很多企业曾经一度不看好长汀投资前景，对参与水土保持生态建设事业更是比较冷漠，直到近年来，这种状况有所改变，一些企业已变成踊跃的参与者与投资者。非政府组织主要指科研部门，它们在长汀县水土保持生态建设过程中的作用越来越显著。国际组织主要指亚洲银行组织。长汀县水土保持生态建设过程中也出现了一些国际组织的投资者。随着我国国际化的推进，国际组织在水土保持生态建设中的作用会更加明显。

图1 水土保持生态建设过程中不同利益主体作用机制的分析框架Fig．1 Analytical framework of function mechanism of stakeholders in the process of soil and water conservation

3 利益主体在水土保持生态建设中的作用

3.1 政府

1)领导者。在中国的政治体制背景下，政府在水土保持生态建设过程中的领导作用最为显著，体现在上级领导的重视与支持以及本级政府的不懈努力。1983年4月，时任福建省委书记项南第一次来到河田就提出要坚决夺取全省治理水土流失冠军的指示，并归纳了日后广为流传的《水土保持三字经》。在他的倡导与支持下，1983年5月，福建省把长汀县列为全省水土流失治理试点，拉开了大规模治理水土流失的序幕。1991与1999年，项南又先后到河田考察，提出建立河田水土保持农业综合开发区的要求。1999年11月，时任福建代省长习近平专程来长汀视察。2000年在他的倡导与推动下，福建省将长汀县水土流失综合治理确定为全省为民办实事项目之一，每年扶持1 000万元资金。正是这个项目的带动，长汀县的水土保持生态建设取得了举世瞩目的成就。2011年底与2012年初，中共中央政治局常委、国家副主席习近平同志对长汀县水土保持工作作了2次重要批示。事实上，福建省历任领导以及国家水利部、省水利厅等对长汀水土流失治理给予了极大的关心与支持。与此同时，长汀历届政府都将水土保持工作当作必须长期坚持的一项基本国策，并作为实现可持续发展最重要的前提条件列入国民经济和社会发展规划与重要议事日程。

2)管理者。1980年，长汀县恢复了水土保持机构，并设立了全省唯一的水土保持事业局。2000年，成立了长汀县水土保持监测站，具体负责监测水土流失及其防治情况。为了调动全社会参与水土流失治理的积极性，长汀县政府制定了一系列扶持与鼓励政策，如《关于水土流失开发性治理的若干政策规定》，明确了山林经营权、控制山地租赁金、推行资金扶持政策、担保银行贷款等［21］。除了积极的政策导向外，长汀县还制定了一系列规章制度，如《长汀县人民政府关于预防水土流失的若干规定》《关于封山育林禁烧柴草的命令》《关于护林失职追究制度》等，使水土流失管理工作步入规范化轨道［22］。编制规划也是政府作为管理者的一项重要职能。从20世纪90年代中期开始，长汀县先后编制了《水土保持总体规划(1996—2005年)》《长汀县水土保持生态建设规划(2002—2009)》《长汀县2009年度水土流失综合治理方案设计报告》等。自2000年以来，福建省把长汀水土流失综合治理列入为民办实事项目。通过建立项目管理信息库，强化项目建设的质量监督，采取分管副县长、水土保持事业局长、审计局长、监察局长、财政局长“五长会审”资金管理制度等，保证了项目的顺利实施。

3)监督者。在长汀县水土流失治理中，政府的监督作用不可忽视。首先是建立健全水土保持监督执法网络;其次，由县人大每年组织一次视察，督促检查项目的落实情况;第三，把治理开发任务完成情况列入部门、乡(镇)干部目标管理考核中，层层签订责任状，并把目标任务与干部工资、奖金挂钩;第四，对个别肆意破坏水土资源，造成新的水土流失的单位和个人，依法进行查处。

4)服务者。长汀县政府作为服务者的作用首先体现在构建科学研究与合作平台上。长汀县水土保持监测站在开展水文、气象、径流小区等常规监测的基础上，引进澳大利亚多因子气象观测仪、美国LI－8100土壤呼吸机、叶面积指数仪等国外先进仪器，提高了监测工作水平。同时，建设了占地333.3 hm2的水土保持科技园区，形成了功能齐全的专业科研基地。其次，长汀县还为发展生态产业构建平台，形成“政府搭台，经济唱戏”的良性发展局面，如县水土保持事业局与三洲乡人民政府等单位在三洲乡举办杨梅文化旅游节，促进了“三洲杨梅”发展成为生态旅游品牌。

5)研究者。除了事务性的日常工作外，长汀县相关部门还充当研究者的角色。这也是与国内其他地区与部门不同的突出表现之一。20世纪90年代，长汀县依托“河田极强度水土流失区第一期工程草灌乔综合治理”项目归纳出“草先行，种草促树”“草灌乔结合”等6种治理模式，获省科技进步二等奖。同时，在水东坊水土保持试验场应用新技术栽培出高产量板栗(产量达4.50～5.25 t/hm2)，研究成果获得了龙岩地区科技进步二等奖。21世纪初以来，长汀县积极探讨不同的治理模式，根据植被从“常绿阔叶混交—针阔混交—马尾松和灌丛—草被—裸地”的逆向演替规律，提炼出“反弹琵琶”的治理理念。同时，还总结探索出适合当地实际的“草—牧—沼—果”“老头松”改造、封山育林、种茶种果改良等治理模式，均取得了很好的效果。值得一提的是，长汀县水土保持站作为合作单位，与水利部生态工程技术中心、福建农林大学、中国科学院南京土壤研究所共同承担了“十一五”国家科技支撑项目子课题“闽西中高丘陵区红壤侵蚀快速治理技术集成研究”。与此同时，长汀县水土保持事业局还与中国科学院南京土壤研究所、福建农林大学、福建师范大学合作，向省水利厅申报了以长汀治理实践中的创新点及关键支撑技术为核心的“南方红壤区水土治理功能提升技术集成与示范”课题，经过数年的工作，已积累了丰富的基础数据［22］。

3.2 民众

1)实践者。由于水土流失的严重性、治理成果不稳固、资金短缺等原因，长汀县群众曾一度对水土流失治理失去信心，采取的是弃之不顾的态度;然而，经过政府多年的努力，水土流失区的生态环境逐步好转，耕作条件得到改善，群众开始尝到水土流失治理带来的甜头，积极地投入到水土保持生态建设的事业中。早在1983年，在政府的支持下，当地群众就曾采取村户、联户和专业承包队承包的方式在荒山荒地上种优质牧草以及混交林，并通过挖垸坊、开排洪沟与水平梯田台地等措施进行防护。从2000—2010年，共有118个村21万人通过不同形式参与到水土保持工作中。上述实践不仅取得了巨大的生态效益，也获得了可观的经济效益。

2)投资者。单纯依靠国家拨款治理或国家扶持治理仍难以调动群众的积极性，而坚持“谁治理谁受益”的原则，广泛筹集民间资本加入水土流失治理事业就显得尤为必要。长汀充分发挥补助资金的调节作用，调动民众的积极性［22］。这种竞争激励机制激发了本地民众投资的意愿，也吸引了外乡群众前来投资造林种果，获得了实质性的经济收益。

3)监督者。民众在水土流失治理工作中扮演着自我约束与监督的角色。首先，乡镇、村均制定了乡规民约、村规民约，大大提高了当地民众的水土保持意识和法制观念。其次，各村配备专职护林员，与县、乡两级护林机构共同构成健全的护林网络。第三，在全封山区域内禁止打枝、割草、放牧、采伐、采脂和用火，禁止毁林开垦和毁林采石、采土建设，对猎捕野生动物及未经批准的一切林事活动，以及违反村规民约的，采用杀猪、罚放电影等措施进行惩戒。

3.3 企业

1)实践者。在长汀比较深入与广泛地参与水土保持生态建设工作的企业当属采取“公司+基地+农户”运作模式的远山公司。目前，远山公司已获得国家权威机构认证的绿标10个、无公害农产品标志使用权12个和绿色食品基地4个，被列为国家重点扶贫龙头企业和省级农牧业产业化龙头企业。2008年，“远山”农业实现产值 1.26亿元，销售收入9 800万元，带动加盟农户9 510户，增加农民收入112万元，户均增收1 186元，实现了生态环境保护与经济发展的“双赢”。

2)投资者。1995年厦门中环经济技术发展联合公司投资38万元，在策武乡南坑村建立“凌志”千亩果场和发展养猪事业，种植油奈33.3 hm2，带动了策武乡水土保持的综合开发。厦门树王银杏制品有限公司投入400万元开发153.3 hm2高标准银杏基地。福建森辉农牧发展有限公司在河田、三洲水土流失最严重的地区投资6亿多元兴建了长汀现代农业生态养殖示范园。

3.4 非政府组织与国际组织

非政府组织在长汀县水土保持生态建设过程中作为研究者的作用越来越显著。长汀作为南方红壤典型侵蚀区，成功的治理模式、良好的科研条件与坚实的科研平台吸引了众多科研院所的专家。中国科学院南京土壤研究所、福建农林大学、福建师范大学、厦门大学、省林科院、省水土保持试验站等先后与长汀县相关部门合作，开展了水土保持生态建设的相关研究。同时还建立了水土保持博士生工作站。相关研究机构以长汀县为研究对象获得了丰硕的研究成果。长汀县水土保持生态建设过程中，也出现了一些国际组织的身影，它们扮演着投资者的角色，如“长汀县水土保持与乡村发展”亚行贷款项目。

4 结论、讨论与启示

贫困与水土保持生态建设之间的关系是多维、复杂、因地而异的，需要全新的视角。以往研究过于强调某一主体的作用，忽略了不同主体综合作用的结果，尤其是忽略了不同主体之间相互作用过程，因此，还不足以全面理解贫困与生态环境之间的复杂关系。不同利益主体分析框架则为探讨贫困与水土保持生态建设之间的关系提供了一个有益的视角，有助于全面理解相互间的作用机制。

在水土保持生态建设过程中，政府、民众、企业、非政府组织与国际组织等不同利益主体各自扮演着重要角色，它们的投入参与程度直接决定了水土流失治理与扶贫的成效。其中，政府扮演领导者、管理者、服务者、监督者、研究者等多重角色，民众则发挥着实践者、投资者、监督者的作用，企业充当实践者与投资者的角色，而非政府组织与国际组织则分别担当研究者与投资者的任务。

在上述分析框架中，各利益主体均发挥着重要的作用，尽管角色看似重叠同时作用强度有别，但缺一不可。另外，值得指出的是，不同主体之间的作用具有很强的互补性，需要相互依托才能得以发挥，孤立或分离则很难实现目标。同时，各利益主体存在利益诉求差异，忽略任何方面尤其是民众的利益则很难取得成功。只有重视与协调各方利益，才有可能兼顾生态效益与经济效益，实现生态环境保护与扶贫的协同发展。当然，对于不同主体间的利益博弈，尤其是水土保持生态效益与经济效益协调问题还需要进一步研究。

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Function mechanism of stakeholders in the process of soil and water conservation:A case study of Changting County，Fujian Province

Qi Xinhua，Ye Shilin
(School of Geographical Sciences，Fujian Normal University，350007，Fuzhou，China)

The relationship between poverty and environment is multi－dimensional，complex，varied，and locally specific，requiring detailed data and supporting cases，as well as new perspectives，to be understood.Taking Changting County in south－east China as an empirical case study，within the analytical framework of stakeholders，i.e.the government，the public，enterprise，non－government organizations(NGOs)，and international organizations，this article aims to explore function mechanism of stakeholders.In the process of comprehensive treatment of soil and water erosion，especially since 2000，Changting County had achieved remarkable achievements in ecological restoration，meanwhile made great success in poverty alleviation.Different stakeholders played important roles respectively in the“win－win”process between environmental protection and poverty reduction，and their participation determined the effectiveness of soil and water conservation.This study provides a new perspective for exploring the relationship between poverty and environment，and is benefit to understand the internal mechanisms of this relationship，as well as to provide a reference for similar areas to devise poverty－alleviation strategies and environmental－protection policies.

stakeholders;function mechanism;ecological restoration;soil and water conservation;Changting County

2012－01－08

2012－03－19

国家基础科学人才培养基金“福建师范大学地理学基地”(J0830521);福建省自然科学基金“生态脆弱区生态扶贫的环境效应及其影响机制研究”(2011J01266);福建省教育厅A类项目“长汀县生态扶贫的环境效应及其机制研究”(JA10082);福建师范大学优秀青年骨干教师培养基金(fjsdjk2012071)

祁新华(1974—)，男，副教授，博士。主要研究方向:人文地理与生态。E－mail:fjqxh74@163.com

(责任编辑:宋如华)