珠江三角洲小城镇行政区划调整及后效规划研究

随着工业化和城市化进程的快速推进，乡镇规模偏小、用地空间不足、乡镇之间用地空间不协调、基础设施重复建设、产业重复布局以及由此导致的竞争与冲突等问题严重制约了镇域行政区经济的发展。分割的镇域经济区已成为影响珠江三角洲区域协作的基本问题所在。近十年来，广东省把行政区划调整作为解决区域和城镇经济发展问题的一种手段，如番禺、顺德的撤市设区；南海区大沥镇、黄岐镇、盐步镇合并为大沥镇；顺德区容奇镇、桂洲镇等合并为容桂街道办事处政区调整等。现从城乡规划角度，以佛山市顺德区容桂街道办事处为例研究珠江三角洲小城镇行政区划调整及后效问题。

1 行政区调整概念

行政区划调整是指在当前行政体系的基础上，根据城镇和区域的发展目标、方向和发展背景、条件进行的对行政区体系和行政区边界的重新设置和划分。其途径主要是通过政府的行政手段对行政区等级和机构的调整以及行政区边界的拆分或合并，目的则是为了满足社会经济发展的需要，从而促进城市质量、规模和结构的发展和提高。

图1 佛山市在珠江三角洲中的位置图

2 容桂的历史沿革

容桂街道办事处由原容奇镇和桂洲镇合并而成，其行政区划调整有独特的历史沿革。明景泰三年(1452年)顺德建县后，其县以下行政区体系分为都、堡、图、村四级。容奇和桂洲堡是其38堡中的两堡都归东涌都管辖。顺德县在1946年起实行撤乡并区，把容奇等三个乡并为容奇镇并与桂洲里村等三乡一起由第十区管辖，区公所就设在容奇镇。1951年初第十区将容奇镇与容里乡划分新的镇域，随后在1958年由于全县撤销镇、区级建制而改为桂洲乡。到1958年末的公社化时期，容奇镇与桂洲乡合并成立容桂人民公社。1959年中，容桂人民公社撤销并分别成立了容奇人民公社和桂洲人民公社，到1961年进行的行政区划调整容奇恢复为基层镇，而桂洲人民公社也调整为桂洲镇并管辖四个公社，但到1963年撤区建制时又恢复为桂洲人民公社，一直持续到1983年时又改为桂洲镇。2000年2月顺德区撤销容奇镇、桂洲镇，成立容桂镇，到2002年时又改容桂镇为容桂区，并于2003年初成立容桂街道办事处。

3 行政区划调整前的容桂发展现状

容桂街道办事处由容奇镇与桂洲镇这两个镇行政区划调整后设立。行政区划调整前，容奇镇与桂洲镇共同位于由容桂水道和桂洲水道两条河流环绕形成的区域内。

3.1 土地利用

容桂行政区划调整前，容奇与桂洲两个镇差异最大的地方就是土地。两镇在土地利用方面的问题主要表现为土地资源的数量悬殊、土地利用结构失衡、土地利用布局混乱以及部分土地利用低效益等。土地资源数量悬殊，容奇镇的行政区域面积一直为7.7平方公里，已基本全部实现城镇化。桂洲镇的土地资源则相对充裕。桂洲镇的总面积为72.3平方公里，约是容奇镇总面积的十倍，而且未利用地相对较多。从土地利用结构来看，在城镇建设用地中两个镇都存在类似的问题：居住和工业用地占比例大，而其他用地特别是绿地、公共设施用地、仓储和交通等市政公用设施用地等则严重缺乏，缺乏高效快速的交通网络，难以满足城市发展的需要。

3.2 路网结构

城市路网结构是城市的骨架，是城市发展的基础。容桂行政区划调整前，作为基础设施的骨架和重要组成部分的城镇道路是容奇与桂洲两个镇冲突问题表现最为明显的地方，尤其是两镇的行政区边缘地带的城镇道路。两镇在路网结构上的冲突和问题主要体现在道路口错开、道路等级不对称、道路的不连续以及两镇边缘地带道路的质量差和管理不善等方面。此外，从两镇整体的路网结构来看，南北连通的道路比较多，等级较高，而东西连通的道路缺乏，并且道路等级低，这严重影响东西部之间的交流和运输。

3.3 产业布局

容桂行政区划调整前，两镇产业布局的最大特点就是大多沿道路布置，沿两镇行政区的边缘地带布置，布局缺乏合理的规划引导和管理。这种产业布局现在产生的后果主要反映在两个方面：第一，工业、居住、商业用地布局混杂，造成城市管理和空间的混乱；第二，工业分散于居住区之间；企业布局分散，产业类型混杂，工业与居住用地的混杂导致了企业分散，工业、居住、商业区混杂这一问题，而且企业之间大多呈现的是一种杂聚现象，不同类型的企业杂聚一处的情况普遍存在。

4 行政区划调整后的容桂后效分析

容桂行政区划调整后随即进行了相应的规划，分别对合并以前存在的土地利用、产业布局以及路网结构等设施配置和建设等各方面的问题进行了相应的规划引导和布局，合并后总体改善很大。

4.1 土地利用变化

土地利用是促使两镇合并的一个主要因素。容桂行政区划调整后，部分未开发地和农用地经征用后转化为建设用地，而其中大部分则经规划成为工业园区或科技园区。从整体来看，中心部分主要为居住和商业、市政、文化体育、公共基础设施用地，在东西两翼则为工业相对集聚的工业园区、科技园区、生态保护区和部分保留的农用地和农村居住建设用地。中心部分的建设用地也进行了统一的规划和管理 ，商业、服务业呈集中成片的形态分布于中心的繁华地区，居住区也基本成片布局，并在其中配套相应的公共和基础设施用地。合并后的土地利用布局按照土地的区位和价值差异进行科学、合理的土地利用分区和布局，明显比合并之前的布局形态科学，充分发挥了土地的规模效益和集聚效益，使土地得到合理、集约的利用。

4.2 产业发展的变化

容桂行政区划调整后，第三产业高新技术行业的作用和影响日趋显著，对第三产业的关注逐渐提高，尤其是对以信息和高新技术为基础的企业的发展得到了极大的重视，同时一些房地产、物流行业也迅速兴盛起来。随着越来越多的国内外大型企业将研发、信息中心设置在顺德，这一地区已不仅仅是生产基地，而是越来越多高科技信息、技术的研发中心和公司总部所在地。容桂街道办事处在新时期的经济发展战略以不仅是专门强调工业的发展，而是在工业发展的基础上大力发展高新技术和第三产业，而其产业发展方向也开始转向总部经济发展，力图把容桂打造成未来公司总部集聚地，区域甚至国际的经济枢纽和节点之一。

图2 行政区划调整后的容桂街道总体规划图

图3 容桂街道行政区调整后新建的花溪公园

4.3 基础设施的变化

容桂行政区划调整前，路网普遍存在道路不相接、错开、断头、道路等级不一致，道路不连续，部分道路路面质量较差的情况。在容桂行政区划调整后，这些现象有了明显的改善。内部交通上加强了东西向道路的建设，一些以前处于不连续状态的道路基本上都已改造完善。东、西部与中心城区形成为一个有机的整体，已形成了畅通、高效的内外交通网络。两镇合并后新建了旭升、海凌、青华工业区等变电站，并加强了高压走廊的建设，形成了一个环形的高压走廊。同时，建设容桂污水处理厂，在河涌边配置污水管网，增加污水泵，着力对污水进行了处理。另外还配套了哥顿酒店、花溪公园、宏峻广场、天佑城等休闲娱乐设施。两镇合并后对原来的客运、公交站点进行了调整、整合，新建了一个客运站，解决容桂的对外交通问题。此外对港口、码头等也进行了整治，对其配套设施、货舱、船运等都进行了大力的整顿，并提升了各港口、码头的功能等级。

5 结论

在全球化和区域经济一体化背景下，伴随着快速的工业化和城市化进程，珠三角地区乡镇经济由传统的“乡村化地域——乡村经济”转为“城镇化地域——城镇经济”，小城镇行政区调整面临着新的时代背景。当前，行政改革的形式和方向正处于一个关键的时期，因此如何从城乡规划角度，研究珠江三角洲小城镇行政区划调整及后效问题，是摆在我们城乡规划工作者面前值得深入探讨的时代课题。