结构性减税的适用性思考

刘%臻

结构性减税是“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案。是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平，强调税制结构内部的优化，既区别于全面的，大规模的减税，也不同于有增有减的税负调整，强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平；结构性减税，强调贴近现实经济的步伐，相对更为科学。2008年12月中央经济工作会议中明确提出“结构性减税”至今，已实行三年有余，适用性及实施效果如何亟需思考。

一、结构性减税提出背景

自2004年以来，我国一直在进行减税，如全面取消农业税、增值税改革从东北试点到逐步完善推向全国、出口退税适时调整、统一内外资所得税、多次提高个人所得税起征标准等。从效果看，这些政策都起到了扩大内需、优化经济结构的作用。但将“结构性”与“减税”联系在一起，是2008年12月被中央经济工作会议提出，结构性减税意在从量上削减税负水平，主要是从优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的要求着手，其落脚点是减轻企业和个人的税收负担。在经济面临巨大下行压力的情况下，实施结构性减税对经济发展的促进作用值得期待。其提出背景：

（一）税收总体实力的增强已具备调控经济的实力

税收对经济的刺激作用是辅助的，如果总量太小、占比太低，对刺激经济所起的作用就更小。近年来，我国税收总体实力不断增强，远远超出经济的发展速度，财政部发布数据显示2000年的税收收入占GDP比重为12.8%，此后逐年增加，2008年税收收入比重超过18%，2010年则超过19%，2011年全国税收总收入近9万亿元，同比增长22.6%，税收占GDP比重超过19%，2011年GDP约为2000年GDP的4.7倍，相比之下，2011年的税收收入则是2000年的7倍。在一定程度上反映出税收的增长挤占了本应属于国民的财富，是以广大纳税人的沉重负担为前提，因此减税会对刺激经济发展有相当影响力，也已具备实施结构性减税的实力。

（二）优化税制结构的需要

我国现行的税负结构存在诸多不合理，一定程度上抑制了投资与消费需求的增长。我国1994年分税制改革后确定了以商品流转课税和所得课税“双主体”的税制结构模式，但在实际运行中，流转税收入在税收收入总额中所占比重高达约70%，所得税的比重却仅为20%左右，2011年税收收入构成中“增值税、消费税、营业税”占63.8%，“企业所得税、个人所得税”占25.4%，“双主体”税制实际上是严重不平衡。因此，实行结构性减税也是优化现行税制结构的需要。这个问题目前日益凸显，以个人所得税为例，承担的是调节社会财富、减少贫富差距、实现社会公平的职能，可事实是，普通工薪阶层成为个税纳税主力军，占到了总纳个税金额的70%左右，这与个人所得税的宗旨不符。

（三）公众减税呼声不断

根据税负现状，顺应全球性减税趋势，选择“完善税制、适度减税”的税改政策必将对国民经济的各个方面产生重大影响。

二、回顾三年来结构性减税的政策措施

（一）2009年实施的结构性减税政策

1.增值税由生产型向消费型转型，对增值税一般纳税人购进机器设备的进项税款允许抵扣。

2.降低了增值税一般纳税人认定标准，并将增值税小规模纳税人征收率由工业6%、商业4%，统一降至3%。

3.在提高工薪所得个人所得税费用扣除标准的基础上，暂停征收储蓄存款利息个人所得税；从2009年1月20日至12月31日，对排气量1.6升及以下的乘用车，车辆购置税税率由10%降至5%，促进汽车消费。

4.提高了纺织品等劳动密集型产品和机电产品的出口退税率，涉及的商品种类上万余种；对技术先进型企业从事离岸服务外包业务结构性减税，给予了营业税免征、企业所得税减按15%征收。

5.证券交易印花税税率先由3‰降至1‰，调整为而后由对买卖双方征收改为向卖方单边征收，并对证券市场个人投资者取得证券交易结算资金利息，暂免征收个人所得税。

6.对符合条件的下岗失业人员从事个体经营和企业吸收下岗失业人员就业，给予营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税方面的税收优惠。

（二）2010、2011年国家对部分结构性减税政策进行的调整

1.从2010年1月1日起，个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年；从2010年10月1日起，对个人购买普通住房且属于家庭唯一住房的，减半征收契税；对个人购买90平方米及以下普通住房，且属于家庭唯一住房的，减按1%的税率征收契税；对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。

2.2010年对1.6升及以下排量乘用车车辆购置税由减按5%调整为减按7.5%征收，自2011年起恢复为10%。

3.将下岗失业人员再就业税收优惠政策审批期限延长1年，即延长至2010年12月31日。同时，经国务院批批准，对就业税收政策进行了调整和完善，自2011年1月1日起实施新的就业税收政策，对持《就业失业登记证》人员从事个体经营的，在3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

4.两次延长执行期限，自2010年1月1日至2011年12月31日，对年应纳税所得额低于3万元（含3万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。

（三）2012年的结构性减税政策

1.减轻中小企业特别是小微企业税收负担，带动就业和创业，增强经济发展的内生动力。自2012年1月1日至2015年12月31日，对年应纳税所得额低于6万元（含6万元）的小微企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。同时，大幅提高个体工商户（小型微型企业）增值税和营业税起征点，免征金融机构与小型微型企业签订的借款合同印花税，实行农村金融机构营业税优惠、金融企业中小企业贷款损失准备金税前扣除等政策。

2.继续加大税收政策支持力度，促进保障和改善民生。落实新的个人所得税法，提高个人所得税工薪所得减除费用标准和调整税率结构。对蔬菜的批发、零售免征增值税。在部分地区和行业进行农产品增值税核定抵扣办法试点，研究完善粮食、农业生产资料增值税优惠政策。出台支持农村饮水安全工程建设、运营的税收政策。出台支持校车运营、中小学食堂的税收优惠政策。

3.稳步推进营业税改征增值税试点。为完善增值税税制，促进经济结构调整优化和服务业发展，自2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。在试点实施办法中，将仓储、配送和货运代理明确作为现代服务业，适用6%的低税率。对试点地区的单位和个人提供的国际运输服务、向境外单位提供的研发服务和设计服务适用增值税零税率。

4.扩大物流企业营业税差额征税试点范围，出台物流企业大宗商品仓储设施用地的城镇土地使用税优惠政策，促进物流业健康发展，降低企业物流成本。

三、结构性减税政策的实施效果及面临的问题

（一）结构性减税的政策时滞所带来的政府及个体感受不同

所谓政策时滞是指从经济出现问题到出台政策和政策产生效果所需要的时间。其中包括认识时滞、行政时滞和效果时滞。认识时滞是指从出现问题到发现问题的时间；行政时滞是指从发现问题到政策出台的时间；效果时滞也称外部时滞，是指从政策出台到政策发挥效果的时间。政策时滞的长短，既取决于问题的复杂程度，又取决于决策者对经济发展的预测能力和政策应变能力。事实上，在牵涉到每一个人利益的税负问题上，民间个体感受与政府立场的相左一直存在，但这种矛盾的尖锐化表明结构性减税的政策时滞不应是问题的全部。

（二）结构性减税的力度、规模仍显不够

结构性减税在政策上缺乏明确的路径图、时间表、具体量化的减税目标，各级政府和社会各界对结构性减税政策在认识、理解上的不到位和执行中的种种偏差，导致企业和民众从直观的数据上没看到减税结果，从收入和消费方面也没有真切感受到实际的效果，由此引发社会上出现一系列片面言论和广泛质疑。

四、结构性减税政策的展望

（一）对民生消费减税，对奢侈消费增税

目前税制结构的特点是流转税等间接税占比高，日常消费品、工薪收入承担了较重税负。今后对日常消费品基本民生领域消费实施减税，对奢侈消费品，以及个人拥有的多套住房实施增税；在个人所得税方面，对无房人群的租房开支、贷款购买首套住房的利息开支、未成年子女的教育培训开支、大病医疗开支等等考虑给予一定比例的税前扣除。

（二）对垄断大型企业增税，对中小型企业减税

对垄断大型企业增税也不失为临时之策。而对中小企业，可以降低企业所得税税率，对微利企业和小型微利企业，还可考虑暂时免征企业所得税。

（三）对低碳经济减税，对高投入高污染企业增税

低投入、自然、环保、循环利用肯定是我们永远追求的目标。尽快开征环境污染税、碳税，提高资源税标准，对环保设备改造、循环经济利用、绿色节能项目开发可以实行加计扣除。

（四）对高技术产品减税，对粗放式发展增税

结构调整、经济转型前期，对转型企业实施税收优惠，对研发投入大、致力于自主创新的高技术企业，尤其技术含量较高的生产性服务业，不妨实行更大幅度的税收优惠。对高消耗、高投入、高污染，以及低附加值的粗放式生产企业则分类逐步增税。

五、结语

结构性减税政策既应着眼短期需求扩张，也应注意长期有效供给，政府应定位“中性”角色，确定减税项目、测定税收贡献，做到“措施准，定位正”。