试论学校内部行政关系中的问题与对策

杨芳志

“一个好校长就是一所好学校”，这是人们对校长岗位重要性的认识，但现代管理理论认为：一所好学校必须要有一支好的管理团队。学校管理团队就是学校行政班子，影响这个管理团队效能的因素很多，团队中成员之间的关系非常重要，本文针对学校组织内部行政关系中的问题与对策作一探讨。

一、学校内部行政关系的界定

学校内部行政关系，是指学校行政班子作为学校内部管理组织，在其运行过程中，成员之间因工作而产生的相互联系。这种关系体现在学校行政管理人员内部、管理工作过程中和行政人员的思想深处，这种关系好坏对学校整体工作往往会产生积极的或消极的影响：积极的影响表现在组织的集体战斗力和凝聚力强，往往能攻坚克难，带动学校实现跨越式发展；消极的影响则表现在组织内耗的出现，会给组织带来诸多问题，甚至可以使一个组织瓦解崩溃。[1]所以，学校组织内部行政关系的协调，需要学校管理研究者和校长予以高度关注。

二、学校内部行政关系中普遍存在的问题

1.校行政组织分工带来的问题——缺乏整体观念和整合能力。

（1）工作过分强调分工，学校整体工作观念不强

主要表现：一是视野狭窄，缺乏整体观念。有些行政工作人员只关注自己分管或主办的事情，过分突出和强调本部门工作的重要性，不合时宜地与其他部门或人员争夺资源，不能把自己的工作放到学校整体工作中来考虑。二是自以为是，缺乏横向沟通。工作准备时不主动联系相关部门、寻求合作与支持，而是部门独干，到过程中需要其他部门的支持时往往认为那是别人应该的，到矛盾出现时，上交给主要负责人来处理，增加了组织运行成本。三是山头主义、部门权利之争。分管或主管部门负责人没有学校整体意识，总是觉得自己的部门工作应该得到肯定，权力要得到充分的尊重，利益要最大化，在工作安排中要独立自主、在利益分配时竭力争取，其意图是突出自己的贡献和为本部门的成员争取最多利益。

（2）工作自由无序，部门工作集体力量没有整合

主要表现：一是同一部门内工作，各自为政，安排一项工作，分管领导不知道，其他人员不清楚。二以职位代替部门，部门工作会议还没有通过，就向外随意发布信息，部门工作处于松懈、散漫状态。在学校集体讨论一件重要事情的时候，向行政会议提交的不是部门集体意见而是个人意见，就是这种现象的典型代表。三是部门分工后，只管自己一块，其他工作不闻不问，部门内出现缺位时没有人能及时补位。四是责任互相推诿，出了差错，部门无法协调解决，必须报告上级，由上级来处理，部门没有达到“自组织”状态[2]。

2．学校行政组织“科层化”带来的问题——缺乏主动沟通和信任合作

现在的中小学内部管理基本上都是“科层化”的，校长处在最高层级，再到副校长、中层干部等；几个副校长各分管一块，对应着一个或两个科室，或教学或教研或后勤或安全，一个部门的成员和分管副校长在一起有三个人左右，便于讨论商量问题；在议事上主要采用部门工作会议、校长办公会、行政会议、一事一议的教师代表会等等。学校规模较大，这种模式有一定的作用，起到分块管理减轻整体压力提高工作效率的作用，但在中等规模及以下的学校，就会带来较多的不便，反而会出现效率低下、信息失真，人与人之间缺乏沟通和信任。现对各岗位易出现的问题分析如下。

（1）校长岗位

对校长负责制，普遍存在一种错误的“集权”认识，如“一切由校长说了算，所有的会议都是形式”、“有问题都得向校长汇报，其他人都没用”，这种认识将校长的权力扩大化，忽略了民主监督和群体智慧参与，容易出现校长的“专制”作风和工作上重大失误：若是校长本人的观点，则导致下属成员的积极性丧失；若是下属的观点，则是容易过分依赖，缺乏工作的主动性。这都是不正常的现象，导致的问题是集权过度和无人干事。

（2）副校级岗位

副校长应该是和校长在一起构成学校管理的核心。科层化的管理带来的副校长本人认识上的问题有：一是单线联系，分管一块，容易产生“这块我分管，我的地盘我作主，我办事，你们应放心，过程结果不要问”、“下属和其他校领导谈本部门工作，是对我分管这一块蔑视”等“割据思想”；二是“副校长是领导层，领导就是决策，具体事务由二级机构去做，我只要在办公室遥控就行了”的“官僚作风”；三是“我分管这一块，这里的事务，我要全面掌控，事事我必须清楚，事事我必须亲为”的集权型副校长；四是“有事情，来汇报，其他事，各干各，都轻松，期末再总算”的放任型副校长；五是“有好事？我来定，你二级机构点什么头！有问题？叫二级机构负责人去先顶一下，我直接面对不好，应该回避”的投机型副校长。

科层化的管理也会带来二级机构对副校长岗位的认识上的问题：一是“副校长就是我们的头，只听他的，其他领导不要理”、“和不分管我的工作的副校长谈工作没价值”的“帮派作风”；二是“副校長算什么，上面有校长在管，下面还需要我们来做事，有什么用，仅仅是个摆设而已”的“欺主思想”。

产生以上两个方面错误认识的原因是缺乏学校工作的整体观念和民主意识，容易导致的后果是：上下级之间的不信任，难以长时间共处；部门之间配合不力，明争暗斗，难以形成学校整体工作合力。

（3）二级机构

二级机构人员在科层化管理模式下常常会形成以下几种典型表现：“有困难找领导，我们说话不算数”——习惯性无助；“这事我已请示领导，如果错了，别找我，领导让我这么做的”——无解释的责任推卸；“这件事，如果领导放权给我，效率和后果比现在要好得多”、“这件事，要是按我的意见，后果不是这样的”——责任推卸加抱怨；等等。这些现象表明二级机构在三级科层管理下的职、权的弱化，在自我保护意识下自然产生的“责任推卸”、“抱怨”、“不作为”的消极行为。

3．学校行政组织虚实岗位设置带来的问题——不平衡与消极心态

学校内的实职、虚职与公务员系列不尽相同，本文中的学校内的实职主要是指校长、副校长、办公室、教总两处等校务正常运转所必需的岗位职员，“虚职”则是指学校根据有关文件需要而设立、不经常运转的机构中的岗位，现在中小学主要有督学、调研员、关工委、工会等岗位上的职员，这些人一般是由其他岗位人员兼职或由临近退休的人员担任，这些岗位的职能主要表现在办学方向的保证和监督、特殊群体的关照、人际关系的协调上，有利于学校稳定、和谐。

目前学校内的实职和“虚职”并存是客观事实，鉴于我国历史传统和社会现实，实职“虚职”一般都被纳入学校行政工作范围，在实际工作中由于认识不到位常常引发一些问题：“实职就是干实事，不要务虚”——实职人员认识偏颇，没有认识“务虚”在学校整体工作中重要的协调作用；“实职多干事，待遇和虚职一样，甚至还不如他们，没意思”——心里不平衡而抱怨，不能换位思考、缺乏移情体验；“虚职就是不重要的岗位，可有可无，可以不干任何事”、“我在虚职就是图个清闲，什么具体事情我都不要参与”——“虚职”人员放松对自己的要求，失去其对学校整体工作的补充、协调和促进等应有作用。

4．学校行政组织人员管理方式带来的问题——组织分裂与冗员现象

学校行政班子的组成一般来自三个渠道：一是校长和副校长的任命都是由上级组织部门或教育行政部门任命的，关于副校长的任命，是否必须听取校长的意见或校长的意见在副校长的任命中起多大的作用，到目前为止没有明文规定，事实情况是，上级在调任学校副校长时，可以听取所在学校校长意见也可以不听。二是二级机构成员一般是学校原有班子成员或由校长室提名报上级部门批准的新任人员，所以这里面也是既定的成员多，除非是一所新开办的学校，二级机构成员全是新组合的校长班子选用的。三是其他行政人员当地政府任命或临时调任，如党、团组织负责人，是当地党、团委考察任命的。

学校行政人员管理方式的利弊分析：在对副校长的管理方式方面，有利的是上级组织部门可以控制一所学校的校级班子的组成，防止出现校长的专权失控现象；有害的是容易出现副校长不好管理，有意与校长意见相左直至工作关系破裂、组织分裂，学校付出较高的发展成本。在对二级机构的管理方式方面，有利的是校长室能对他们进行控制；有害的是容易出现二级机构的冗员现象，原有成员能干的要保留，不能干的又不能轻易让他下岗，还要留在班子内，真的不能胜任的，只有在教师中再提任一个，这样二级机构队伍是越来越大，所以在新闻媒体上有报道一所千人学校行政人员达十七人之多的不正常现象[3]，这些冗员容易引起行政班子内和校内职工中的不平衡和消极心理。

三、学校内部行政关系协调的对策和建议

1．树立全面联系的整体观念，整合多方力量，形成组织合力

（1）在思想认识上树立全面联系的整体观念

思想是行动的先导。让全体行政人员树立全面联系的整体观念来指导自己的行政工作，要加强两种教育方式。一是校长和教育行政部门要对学校行政人员加强思想教育，认识到学校是一个整体、部门工作是全面联系的，认识到学校组织内部行政关系协调的重要性，做到用整体观念、大局观念思考学校工作和部门工作；二是加强自我教育，遵守工作规范，学习必要的工作规范和礼仪，提高自我要求，重视自我纠正和调适。

（2）在协调机制上坚持整体性和规范性原则

形成合力的关键在协调，协调的基础是要坚持学校工作的整体性原则[4]。首先，学校要有学校总体发展规划和整体工作方案，并通过行政工作例会、协调会、检查监督等机制来协调沟通，将各部门和个人的工作规划到整体工作中来，整合各部分的力量。其次，个人和部门要将工作目标与言行纳入到整体工作之中，全方位联系开展工作。协调的标准是要坚持执行工作规范[5]，要建立相关部门之间工作联系的制度，明确工作联系程序，规范工作运行机制，以求组织内部各成员各部门之间的工作关系协调；个人力求按规范行事，避免组织内的矛盾产生，减少工作的阻力。

（3）在工作视野中正确把握全面关注与局部深入的关系

基于学校管理工作的整体性原则，学校所有管理人员都应该有全面关注的工作视野，要将自己的工作放到学校整体工作中来考虑，做到局部与整体的有机结合：一是为了确保自己的工作有利于学校整体工作的提高，与学校大局和方向保持一致不走样，与校内其他部门协作不矛盾；二是立足本职工作，关注学校整体工作，发现其他部门的不足，及时给予有益的提醒。但同时又要做到局部深入：局部，就是自己分管经办的那一块；深入，就是要做实做细做好，要主动地、系统地思考自己的工作，拿出可行性方案，真正做到各司其职、各负其责。

（4）在具体事务上正确处理分工与协作、独立思考与兼听则明的关系

学校具体事务主要是通过分工来落实的，但各部门之间是相互联系不可分割的，开展具体工作时要做到准备时相互通气、过程中协同配合、有成果共同分享，也就是要将沟通“贯穿于全部管理内容和整个管理过程中”[6]。自己经办或负责的事情要主动地、系统地思考，拿出自己的意见和方案；同时要积极主动地听取其他人或部门的意见，使方案更加完善、科学，有助于自己分管或经办的工作顺利进行。

2.设置合理简约的层级结构，协调各层关系，达到协调高效

（1）合理设置层级，构建低重心、扁平化的学校行政组织结构

首先要精减管理层次，提高工作效率，“在组织实践中，在管理體制上，要实行各级行政首长负责制，减少、甚至不设各级行政主管的副职。”[7]如副校长可以兼任部门负责人，能更好地深入第一线、接触具体事务，保证工作重心下移，这样就能形成低重心、扁平化的组织结构，也可以避免副校长岗位的“悬浮”现象出现。其次，要改变以岗位定层级的不合理现象，建立以机构定层级的模式，如校长、副校长组成的校长室为第一层级，教务处、政教处、总务处等部门构成第二层级，这样就形成简约的两个层级的学校行政组织结构。第三，各层级要以制度规范部门工作形式（如部门工作会议），形成部门工作统一意见，才能对外联系，避免个人工作行为的随意性和片面性。

（2）准确定位组织内的个人角色，切实履行岗位职责，保证组织协调运转

不同岗位上的行政人员担任着相应的组织角色，学校应当明确各岗位职责及相互之间的正式联系方式，各岗位人员应将自己的岗位纳入到学校这个系统内思考行事，提高自我角色认识，准确自我定位，要在系统的观点下来审视和调整自己的履职情况，避免角色冲突；提高对他人的角色认同，消除误解和矛盾。具体到各岗位上要求有所不同：校长岗位要做到立足全局、整体组织、全面协调、合理分权、抓大放小，但又要深入第一线，了解实际情况，在具体工作中率先垂范；在副校长岗位，要做好校长的助手、部门的领导，要上下协调、全面关注的同时，主要抓好部门工作，保证各项工作的落实；在二级机构岗位上，要勤于思考、主动汇报、积极作为，协调和团结本部门成员并充分发挥集体力量做好本职工作。

（3）做到既独立自主又相互尊重，建立信任和谐的组织内人际关系

在科层化的学校行政组织中，每位行政人员都有自己的分工，首先要能在学校的整体目标统领下独立自主地做好本职工作，带好自己的人、干好自己的事，同时还要主动地、创造性地开展工作（不是单打独干，而是提出议案、争取支持、协调组织、发动实施），提升本部门的工作质量，带动学校整体工作的提高，成为学校行政工作中的骨干。同时还要认识到：在学校行政组织中，职位虽有不同，但人格平等，部门不同，但岗位都很重要。在工作交往中，要求我們每一位行政人员尊重和信任校内其他行政岗位和行政人员，不可越位侵权，在言语（口头的、书面的）和行为上要谦虚谨慎、遵守规范和既定程序，如在正式场合，是别人要说的话自己不要轻易说、是别人要做的事自己不要轻易做，除非是善意的提醒或经过授权补位，这是行政人员的基本素养，也是行政礼仪。除在行政班子内建立正常的工作联系机制外，还需要增强成员之间的感情交流，当学校工作目标实现时能共同庆祝，当遇到挫折时能互相勉励；当某一成员成功时能表示祝贺，遇到困难和失败时能予以安慰和帮助，等等；通过种种形式的感情交流，形成相互尊重、互相学习、彼此包容、不断进取、共同提高的积极人际关系，有助于消除组织内的摩擦，做到协调一致、和谐共处，增强凝聚力和战斗力。

3.发挥各种岗位的积极作用，虚实工作并重，推动学校整体发展

首先，要正视这种情况的客观存在，并认识到其对学校发展的积极意义，只有虚实并举，学校工作才能全面发展，如督学和调研员岗位上的老同志，一般都有着丰富的管理经验和威望，可以请他们诊断学校工作中的问题、协调一些人际和校际关系。其次，发挥每一职位的积极作用，将虚事做实，将一些看起来虚无的、不重要的工作，通过有形的系列活动开展，展示其巨大的实际价值，如工会组织，可以组织座谈、调查等形式收集民意，实现民主管理和科学管理；也可请工会代表参与重大决策，进行民主监督，协调校内干群关系；再如关工委，可以开展系列的关心儿童健康成长的活动，来弥补课堂教学的不足。通过这些有益的活动开展，可以提升学校办学的内涵深度和文化品位。第三，要适当给予老同志和特殊人群人文关怀，体现集体的温暖，“老吾老以及人之老”是中华民族的传统美德，也是当今文明社会应有的公德，也是道德教育在学校工作中的实际行动。

4.规范教育行政的人事管理，优化班子结构，力求团结精干

学校是教育系统内的一个子系统，只有不断与外界发生正常的交换才能保证其旺盛生命力。教育行政部门可以充分利用教育人事管理职能，对学校行政组织进行动态的合理调整，促进人员流动，优化学校行政班子的结构，力求团结精干。一是要建立学校行政管理人员的正常流动制度，使学校管理人员流动常态化，如在某校达到一定任职年限的管理人员必须流动等。二是建立非常情况下的人员流动方案，如当学校行政班子内部关系已经恶化，而学校这个组织自身不能改善的时候，只有借助组织外的力量，教育行政管理部门就要采取必要的组织措施，予以及时流动，保证学校整体利益不受损，组织措施一般多采用岗位调离的方法，更换工作环境，对于情节特别严重的，也可采取免职、撤职的惩罚性措施。三是理想化的组织制度建设，积极探索校长任期制和负责制。在校长任期内由校长根据工作需要进行所有行政岗位设置和聘任，上级组织加强对整个行政班子成员任期考核，任期结束，全员解散，解除所有人员行政职务。这样的措施既能提高学校行政班子的凝聚力和团队精神，也能减少下一校长任期中的行政冗员现象。

影响学校内部行政关系的因素很多而且复杂，非本文所能穷尽，本文所提出的问题、策略和建议，仅是抛砖引玉，需要大家在管理实践和理论研究中进一步关注和探讨，理顺学校内部行政关系，提高学校管理质量，办人民满意的教育。

参考文献

[1] 葛金国主编.学校管理学.合肥：中国科技大学出版社，1996.

[2] 姜璐，时龙.自组织管理理论.北京：北京师范大学出版社，1995.

[3] 新华网.http：//www.ah.xinhuanet.com/news/2010-10/29/content_21262313.htm

[4] 张济正.学校管理学导论.上海：华东师范大学出版社，1990.

[5] 芮杰明.管理学：现代的观点.上海：上海人民出版社，2005.

[6] 张刚等.管理沟通理论的变革性质和意义.理论导刊，2005（2）.

[7] 周三多等.管理学—原理与方法.上海：复旦大学出版社，2009.

（责任编辑刘永庆）