建筑工程项目代建与监理一体化管理的探讨

朱晓东

(太原理工大学，山西 太原 030024)

建筑业管理主要包括两个方面:1)建筑经济活动过程的管理;2)对参与建筑经济活动者的管理。下面就建筑经济活动中有关“代建”与“监理”管理工作，结合个人实践经验教训与体会，作一分析、探讨。

1991年后，国家结合国际建筑经济管理模式，在建筑业的管理中确立了工程建设监理制度，并陆续出台了一些配套的有关法律、法规、规范、条例等。也建立了监理的行业标准，市场准入办法，取费基价等等。对监理行业的责、权、利，包括奖惩都有明确规定。在建筑经济管理中，给予了监理以清晰的法律定位。通过多年的实践，建设监理在建筑经济活动中，起到了重要的作用。

2004年前后，各地又先后出现了一些相似的建设工程项目代建(试行)管理办法。过去政府投资的非经营性项目和公益性建设项目，通常是这些建设项目的业主各自组建一个非专业人员组成的临时性建设管理班子，它无专业和经验可谈，可知其管理能力与水平，也无监督机制，容易发生决策、管理失误、滋生腐败等问题。所以对建筑工程质量、进度、投资控制不利，对建设项目及早发挥投资效益不利。因此，出现了“代建制”。代建制是属于建设项目业主委托项目代理，代建企业具有相应的资质，实行专业化管理，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或分阶段管理和服务，从而大大的提高了不具备自行管理能力的行政事业单位的工程建设管理水平和投资效益。经过几年的实践，有成功的地方，也有不太成功的地方。成功的地方主要是建设前期工作管理和服务，如项目建议书、可研、立项、规划、初设、土地、环保、人防、绿化、消防等编制、报批，用水、用电、用气、用暖的申办，质监、安监备案，办理图审、施工许可，组织安排开工前的“三通一平”，以及勘察、设计、施工、监理和工程材料、设备采购招标等活动，建设前期的大量工作，代建能起到积极又专业化管理的明显作用。而不太成功的地方主要出现在工程破土动工后的建设实施阶段。

其一是业主在整个建设实施过程里，始终处于强势地位，而代建是在业主委托权限内从事被委托的事项。因为目前，还没有代建合同标准范本，对现合同中的工作范围、双方权利义务、违约责任等等少针对性，制约性，易理解不一，解释不同。就建筑业宏观管理手段来说，有行政手段、经济手段和法律手段。其中法律手段是具有规范性和强制性的，是最有效的管理与控制手段之一。然而，目前“代建制”国家或地方还没有通过立法制定和颁布出来有关的法律制度，所以，在实施过程中，往往出现业主与代建以及其他参建各方的意见不一、不协调，甚至矛盾现象。出现可以不按程序随意改变设计，如把消防通道的门堵上，还要取消门厅的消防卷帘，领导房间原设计是坐西面东，要改成坐东面西，其独立卫生间嫌大要改小，造成拆墙、刨地重新埋管布线等等返工。随意改变肢解已经签订的施工合同，如已签的施工合同里包括灯具及开关插座采购安装，却拿出来另行采购;外装合同包括外墙上的门窗，也拿出来另安排施工队伍;内装合同包括内门制安，也拿出来另行采购订货等等。为抢工期指挥违背施工程序，如墙面、吊顶没施工就先铺地砖;风、水管道没检验打压，设备没试运转就吊顶等。可以不按程序支付工程款，如没有监理、代建审核确认就付工程进度款等等。另外，业主还不出手续，直接安排或者口头指示代建去办。因此，出现不少扯皮、矛盾，出现的违规、质量、工期、超支等问题，业主还说“我不懂才请代建”。所以，代建常处于被动、违心，无能为力的境地。其根源是无法可依，也存在利益、私心的驱动。

其二是代建在工程实施过程中，按现有的代建管理实施试行办法，要求代表业主对工程质量、安全、进度、造价、合同、信息等方面进行管理和控制。显然，这与监理的“四控、两管、一协调”是一致的，是重复的。由于业主与代建的插手，无疑削弱了监理的作用和权威，也挫伤了监理的积极性，而且出现多头指挥，多头领导，让人无所适从，更严重的是责任不清，对工程建设活动很不利。

如果让“代建制”存在和发展下去，首先应该是中央和地方各级立法机构要制定和颁布有关的法律、法规、法令、规范、条例等制度，给代建以法律定位。立法是根本，法是纲，有法才会让参建各方，也包括政府行政主管部门，依法行政，依法管理，依法活动。同时应建立代建的行业标准，市场准入制度。要出台代建合同标准范本，要有针对性，各方的责、权、利越明晰越好。要明确代建取费以及对各方奖罚制度规定等等。要用法律、法规、制度来约束各方的行为。立法不一定一次很完善，可以通过实践，逐步调整、修改、完善。当前，有关监理的法律法规比较多比较全，但是安全方面，监理的安全责任，到底应该负多少，认识仍不一致，尚需研究探讨。总之，立法是关键，立法是根本。

近几年，全国各地出台了不少代建方面的管理试行办法和经验介绍，基本提法都是代建方代表业主对工程项目实施进行全过程或分阶段的管理与服务。其中包括代表业主对工程质量、安全、进度、投资、合同、信息等管理与控制。而这些管理与控制和监理管理业务、职责重叠。况且国家对监理行业早有明确的和比较完善的法律、法规、规范要求和完整的科学的管理制度。代建再去插手，多头指挥多头领导，造成:1)责任不清;2)人才浪费，对工程项目建设不利。为了建设行为的合法性，科学性，合理性和经济性，通过几年的工作实践经验与教训，建议把代建管理与监理管理业务合并为一体更好更有利。若这样，建设项目的业主可在项目管理招标的时候，在招标文件中就明确要求代建、监理一体化管理，既代表业主负责建设前期管理业务，也承担建设实施阶段的管理业务，还包括工程竣工验收交付使用及保修期的服务，充分利用和发挥代建与监理的专业化管理水平和能力。一体化管理的优点是:

1)减少管理人员投入，又能充分发挥专业管理人员在建设前期和建设过程中的积极作用;2)有利于管理工作的连续性;3)有利于统一管理，统一指挥，统一协调;避免令出多门，无所适从，同时减少矛盾;4)实施过程以监理业务为主，其法律、规范、制度、程序等都很完备，依规依法行事，认真贯彻总监负责制，可以减少外界干预，也不影响业主行使监督和管理权;5)各方责任明确清晰，有利于各司其职，各负其责，避免工作和责任的推诿、推脱;6)有利于工程质量、安全、进度、投资控制，业主更受益;7)服务费合并，节省建设成本;8)可以减少滋生不正之风与腐败的土壤和温床。

代建与监理一体化管理，是可行的，比分开管理要好得多，不仅有利于工程项目全过程或分阶段的管理，而且对加快施工进度，提高工程质量，节省建设投资都很有利。

现在社会上大的监理公司不少，其业务除了监理外，也扩展到招标代理、造价、技术咨询等方面。在建筑工程管理模式上，随着社会的发展，科学的进步，业主的需要，也将不断的跟着变化。如建设工程项目管理企业的出现，也是受建设项目业主的委托，负责项目建设全过程或分阶段的专业化管理与服务。今后，建筑业一体化综合管理与服务，将是发展的趋势和必然。