山西省大中型水库库区移民经济发展探析

吕素全

（山西省移民办公室，山西 太原 030002）

1 概况

移民经济是国民经济的一个特殊组成部分，它是在原有的经济体系被打乱，又在新的区域、新的环境下重新组合发展的经济系统，这种经济系统的形成与发展，不仅受生产力的影响，同时还要受生产关系即经济基础和上层建筑的影响和制约。新中国成立以来，国家和地方政府兴建了大批水利水电工程，截至2006年6月30日，山西省境内共有大中型水库（水电站）73座，2006—2011年又增加了7座。这些水库（水电站）在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，有力地促进了国民经济和社会发展。同时，也因工程建设淹没了大量的良田，库区群众失去了主要的劳动对象，导致原来的经济社会系统解体。在过去多年的计划经济时代，国家和地方没有采取有力措施，或者制定的移民后期扶持政策不完善，致使库区经济长期得不到恢复和发展，仍然存在着基础设施薄弱，移民经济收入水平较低的状况。下文通过对山西省大中型水库库区经济发展的现状分析，提出加快库区经济发展的一些对策。

2 库区移民经济现状

2011年底，山西省大中型水库现状移民有45.24万人，涉及11市108县（区）323个乡（镇）3001个村，连带影响人口120多万人。这些移民从国家利益大局出发，舍小家为大家，非自愿放弃世代耕耘的良田沃土，搬迁至他乡异处，或后靠到贫瘠的山坡之上，生产条件、生活环境严重受到影响，移民经济发展长期处于滞后状态，其存在的主要问题以下几个方面。

2.1 库区地理环境由优变劣，收入水平降低

地理环境是人类存在和发展不可缺少的物质条件，地理环境的优劣对移民生产生活有着直接的影响。库区移民由于水电工程建设需要拦坝蓄水，从而淹没了大片耕地，库区移民赖以生存的生产资料和资源减少，地理环境由优变劣，削弱了移民经济收入的来源和条件，移民人均收入水平远低于全省农民人均收入水平。2010年对全省3666户移民样本户调查，移民人均耕地为0.1hm2、人均收入3086元，比全省农民人均耕地少0.06hm2、收入少1650.3元。娄烦县汾河水库，移民前有耕地3491hm2，其中49%是滩地和坪地，人均水地0.13hm2。移民后，移民人数由原迁人口10501人发展到现状人口22313人。人口增长了1倍多，耕地面积下降到现在的1499hm2，人均0.07hm2，并且多为旱坡地。

2.2 生活环境差、文教卫生服务落后

大多数移民安置区地处偏僻，信息闭塞、交通不便，上学难、就医难、生活环境差等状况长期没有得到改善。目前对全省移民监测评估，很多移民还居住在20世纪六七十年代搬迁时修建的大排房、土窑洞，生活污水、垃圾乱排乱倒，脏乱差现象在移民区普遍存在。对3666户移民样本户人均住（窑）房面积调查，其中有1100户属于危旧房（窑），占调查总数的30%；库区乡镇村中小学基础设施、教学设备差，师资力量薄弱，受教育程度较低，某些地区近半数移民是初中或初中以下文化程度。2010年底对长治市移民样本户5887人抽样调查，小学文化的为2834人，占调查移民总人口48.1%。新技术、新技能、新品种难以在库区推广应用，多数移民村没有文化活动室或文化室因缺少书籍、娱乐器材常处于关闭状态，移民文化娱乐生活没有生机；库区行政村卫生室医疗器械和药品缺乏，专职医务人员配备太少或几乎没有。同年底，对吕梁市移民所在区域的80个乡（镇）、1535个村调查，还有23%的村没有卫生室。

2.3 社会保障事业发展困难

农村社会保障体系是最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度、社会救助制度、医疗救助制度、社会福利制度等一系列制度的集合。水库移民绝大多数是农村移民，农村移民社会保障体系建设与农村社会保障体系密切相连。一方面，农村社会保障体系制度不够完善，农村养老保险没有全面覆盖农村农民，影响着移民社会保障事业体系的发展建设；另一方面，移民对社会保障事业的需求迫切，但移民家庭多为老年人、低收入者，对社会保障个人所缴费用部分无法筹措，产生巨大的心理失望。如2010年对运城市2268户移民入户调查，只有两户移民家庭7口人办理了养老保险，占调查总数的0.09%。

2.4 劳动力缺乏技能，产业开发缓慢

水库占用了一定的土地资源，土地资源一旦被占用，就失去了原有的功能和作用，打破了原有生产关系的平衡。由此，失去土地的同时，移民剩余了大量的劳动力，多余的劳动力只能向外输出。但输出的劳动力缺乏技能，只能从事薪水低、技术含量不高的行业。造成这种现象的原因有两方面：一是库区劳动力初中、高中毕业后就外出，没有接受系统的就业、职业技能培训；二是目前对库区移民进行的技能培训，大多是短期或种植、养殖方面的培训，与在外青壮年劳动力从事的工作内容不对应或时间太短，他们大多不愿返乡。目前，对全省移民抽样调查：3666户15156人中，外出人口4092人。其中外出人口中打工人数3183人，占总人口21%，年龄范围18～45岁之间，平均每户移民家庭中有一个成员在外务工。

受地域条件和气候的限制，山西省以种植玉米、小麦为主，其他如棉花、苹果等经济作物为辅，多为粗放型种植，土地产出率很低；养殖业也不发达，移民零星散养户较多；加工业几乎都是小作坊形式的生产加工，库区现有的资源没有很好地开发和利用；缺乏产业资金的投入、技术的引进、缺少产业化致富的引路人，库区产业开发缓慢。

2.5 库区基础设施建设薄弱

由于库区移民经济发展缓慢，移民生产生活水平低，影响到库区基础设施建设的投入。多年来，中央和地方政府不仅制定了一系列对库区移民的扶持政策，在财力、物力上也投入很多，库区基础设施得到了很大改善，但目前库区基础设施建设仍然薄弱。一是自然环境差。大部分移民区地处沟壑纵横的山区，地形条件支离破碎。如三门峡水库平陆移民有64856人，几乎都分布在“平陆不平，沟三千”的斜坡、山脊区域内。人畜吃水、农田灌溉、交通道路等基础设施建设困难很大。二是经济基础差。部分库区还属于国家级贫困县，自然地理条件差，加上干旱缺雨（水）的气候影响，移民经济发展相对落后，资金投入极为有限，基础设施没有很好改善。三是缺少后期维护资金的投入。有些原有的农田水利设施、村内道路等基础设施，后期管护制度不完善，缺少后期维护资金的投入，年久失修遭受毁坏，已不能正常发挥作用。

2.6 生态环境治理缓慢

山西省大中型水库很多库岸是湿陷性土质，遇水侵蚀易滑坡、坍塌；库周森林覆盖率低，水土流失严重；移民不重视退耕还林，散养牛、羊破坏植被现象一直存在；库尾淤积、生活污水乱排、垃圾乱倒，库区和移民安置区生态环境没有得到很好的治理。

3 库区经济发展对策

库区移民经济发展是一个漫长复杂的活动，从移民搬迁到经济基础的建立要有一个适应和重新组合过程。移民经济的发展不仅取决于社会生产力的发展水平，还会受经济自然资源、地理环境的影响，涉及社会联系和社会关系的影响。

3.1 建立健全移民管理机构，保障库区移民经济可持续发展

库区移民经济要发展，生产生活水平要提高，后期扶持政策要认真实施，需要一个健全的移民管理机构，不能由某个部门机构代管或临时抽调人员完成。目前大中型水库移民后期扶持政策实施已进入常态化管理阶段，工作重点发生了相应的变化，移民经济的发展不是过去标语、口号式的宣传贯彻，确实需要省、市、县（市、区）、乡（镇）有专职机构、固定地点来开展工作。明确各级移民管理机构编制、人员配备、隶属部门、工作经费等相关事宜，机构性质实行参照公务员管理，这样才能及时、顺利、高标准地完成移民后期政策的实施规划，保障库区移民经济的可持续发展。

3.2 加强基础设施建设，创新和发展移民增收试点产业项目

加强库区和移民安置区基础设施建设是促进库区移民经济和社会发展的先决条件，只有加强基础设施建设，才能有效提高移民生产生活水平。具体措施如下：改善物质文化娱乐活动，改善居住环境和生产环境；妥善解决库区移民的危旧房（窑）、村内道路、机耕道路、安全饮水、人地矛盾等问题；结合库区当地实际情况，创新和发展移民增收试点产业项目，发挥以点带面、示范带动的作用；采取优惠税收、扶持小额贷款、扩大种养业规模；加大移民后期扶持项目资金的投入，招商引资、引进技术和人才，大力发展农产品深加工；扶持生产开发项目的力度，努力形成产业链条，争取主导产业在龙头企业的带动下持续发展。

3.3 建立和完善库区移民社会保障体系

建立和完善库区移民社会保障体系，要统筹兼顾、科学合理地分类：重点帮助和照顾的孤寡老人、特困户、伤病残疾人、人均土地极少的移民家庭，制定养老保险和医疗保险，使他们老有所养、病有所医，基本生活有所保障；对近城近乡（镇）、外出务工的农村移民，按照国家有关社会保障制度，将其纳入当地城镇或社区养老保险和医疗保险政策范畴，享受当地基本养老保险待遇，协调农村移民与城镇移民和谐发展的关系。避免因病次生贫困的发生，保证移民人人享受养老保险和基本医疗保险。

3.4 提高移民文化素质，增强科技、竞争和发展意识

针对库区移民文化素质普遍低的实际，应大力加强基础教育和职业技能培训，抓好移民乡镇农村寄宿制学校建设、中小学危房改造工程和校车接送安全；制定和完善减免贫困移民子女的学杂费、寄宿补助费、校车接送费的补助政策；开展以适应、切合库区实际的种植、养殖业技能培训；适当增加1～2年的职业技术教育培训，帮助移民剩余劳动力稳定就业；加强库区移民后期扶持政策的贯彻落实和思想教育，帮助移民树立自力更生、艰苦创业的精神，克服等靠要的思想，增强库区移民的科技、竞争和发展意识。

3.5 争取多方面社会力量支持，加快库区经济发展

移民工作是综合性的工作，移民不是特殊公民，是社会大家庭的普通一分子。库区移民经济的发展，不能单靠国家政策扶持，要通过各种途径争取地方政府部门、社会各界、各单位一切可以利用的社会力量，发挥各自的优势，给予库区移民财力、物力、科技等方面的支持。形成库区多元化、多层次、多渠道的投资体系，帮助移民发展经济，以达到建设社会主义新农村、构建和谐社会的目的。