浅谈中小城市经济发展中的政府职能演变

□文/曹 曦

（洛阳理工学院 河南·洛阳）

在国民经济快速发展的今天，我国各级政府尤其是中小城市政府在经济体制改革过程中职能转变的困难程度是始料未及，无法想像的。从根本上说，政府的职能转变，就是要合理地规范和健全政府的职责体系，使用政府的职能得以正确行使，这具有现实的紧迫性和长期的战略意义。那么，政府职能的转变受到客观经济过程怎样的制约，又有着怎样的联系，如何在经济发展的各个阶段进行可操作的阶段性设计，本文通过分析各经济阶段的政府职能，政府职能转变的困境以及科学发展观的理性选择来讨论一下中小城市经济发展中政府职能的动态演变。

一、各经济阶段的政府职能

1、经济起步阶段的政府职能。经济的起步阶段是在工业革命初期的一个相对较短的时间内基础经济与生产力剧烈变革的时期。在这个时期，政府不仅面临着经济发展水平低下的问题，还面对着市场经济发育程度低，配置功能不足的困境。在这种情况下，为了促进经济起飞，政府一般通过三个方面来进行干预。一是干预并代替市场行使一些配置资源的职能，通过制定相应的产业政策把有限的资源集中用于重要部门，促使其发展和产业结构的升级；二是积极的培育市场，构建地方市场经济的基本框架。在这个时期内，为了改变市场萧条，分配机制不健全的状态，政府一般采取给公民较大经济自由，鼓励民间小规模投资，大力发展民营企业等多种措施促进市场的发育和发展。另外，发展外向型经济、建立自由贸易区、适度放松外汇、贸易等方面的限制，也是促进市场发育的有效手段；三是要时刻注意变化中的市场机制存在的不足，建立一个较为健全的财政、货币、贸易构成的宏观经济政策体系。

2、经济转型阶段的政府职能。在度过经济起步发展的这个阶段后，地区的经济结构，科学技术，社会环境已经发生了很大的改变，市场经济的初级框架也基本确定。但是经济的发展水平、市场的完善程度与成熟经济区仍有较大的差距。这个阶段，是一个重要的转型时期，政府一般都采取措施，有计划地放弃在起步阶段代替市场行使的配置资源的职能，逐步减少直接干预经济。这是因为由于市场的逐步完善，市场的自我调节能力开始形成。并且在起步阶段推行的政府对市场的一部分替代活动也会产生资源配置低效、价格机制失衡等弊端。若这种情况延续下去，必然会严重损害即将蓬勃发展的市场经济。在经济转型阶段，政府的经济职能主要表现在以下两个方面：一是继续大力度地培育市场，进一步完善市场的自我调节机制，为建设良好的市场经济创造好的条件；二是要时刻关注市场的变化，尽快解决市场内存在的问题与缺陷，从宏观的角度来发挥政府的稳定作用。

3、经济成熟阶段的政府职能。经济的成熟阶段是指一个现代社会能够实现经济长期、稳定发展的全新时期。“成熟”不仅仅是指市场发育手段和技术上的成熟。更是指一个完善市场经济制度的确定，并且市场的动态变化在整个经济运行中起主导作用。在这个时期，政府的经济职能主要是注意发现并尽快弥补市场的内在的短板与不足，杜绝垄断，保证信息畅通以防止因为信息闭塞造成的市场失效等等。另外，在经济日趋成熟的阶段，政府也需要运用适当的财政政策和金融政策，来切实维护经济的稳定和快速运行。

在我国国民经济飞速发展的今天，我国的大多城市早已度过了经济发展的第一个阶段，并且很大一部分已经处于第二阶段的末期，逐步向成熟的经济阶段转变。在这个特殊的阶段里，城市政府需要特别注意从宏观上对经济的控制力度，不能生搬硬套其他地区的成功经验，要不断地调查调研市场的发展、变化情况，找出市场内存在的问题，合理地制定相应的措施。具体来说，在这个阶段，中小城市政府要大力拓展协调服务性的管理职能，削弱控制性的管理职能，不断将一些可由市场自主管理的职能功能交还给市场，充分发挥市场的自我管理功能。同时，要通过发展市场中介组织，提高市场自我管理能力。要使用城市政府与市场之间的关系和谐，稳定发展，一个重要的环节就是大力发展和规范市场公共管理服务组织，培植各类市场管理主体。只有这样，才有可能为政府职能外移和权力转移提供承担的载体。那么培育发展公共管理服务组织，促进政府职能转变，关键要解决好三个问题：一是要创造条件，认真清理、整顿“官办”的市场公共管理服务组织；二是要加强有关社会市场组织的立法，规范社会市场公共管理服务组织行为；三是城市政府要为社会市场公共管理服务组织加强自我管理，创造良好的社会环境。

二、中小城市政府职能转变的困境

自改革开放以后，我国中小城市在通过职能转变促进经济发展，完善方面取得了很大成绩。但是对比我国经济体制改革开放的目标和要求，还是不尽如人意。我国地方城市政府职能的转变作为一个长期存在的，时刻变化的任务仍然需要理论与实践上的不断探索。

首先，地方城市政府经济管理职能多余、分散和繁杂。按照我国法律的有关规定，地方城市政府中只有国家及省级政府拥有地方性法规的制定、修改权，而中小城市政府不拥有这样的权利。因此，中小城市地方政府无法通过法律、宏观经济政策等宏观调控手段来有效行使经济管理职能。但是对地方经济的宏观调控，完成各项经济目标，培育地方市场又不得不进行，因此只能依靠行政命令和一些具体的强制手段进行管理。这样的做法难免产生一些分歧和争端，即使做到尽量减少这些分歧和争端，也会使中小城市地方政府都忙于具体的经济事务，职能转变没有条件，也无从谈起。

其次，中小城市地方政府的职能转变会受到这些地区传统的经济体制、行政体制和政治体制的制约，从而使职能转变表现得长期且艰巨。另外，在由转型阶段向成熟阶段转变的过程中，政府从直接制定政策促进经济发展逐渐演变为致力宏观调控与发展公共事业，这是一个自然的经济社会发展的必须过程，但是同时也会使政府职能的转变受制于当地的经济发展水平，显得非常被动。另外，由于经济发展和市场经济转轨并行，根据原有经济水平制定的政策，规定还不够完整，监督约束机制不够实时有效，但是在市场转轨阶段，市场的机遇和发展机会又大量出现。在这种情况下，由于利益的驱使，市场上会出现一些明显有悖市场经济规律的行为，如各种地方，小利益集团的保护，限制资源流出、商品流入等现象。这些现象的出现会导致严重的社会、经济、市场信任危机，影响社会投资和消费者的积极性，最终阻碍市场经济的和谐转型与健康发展。

最后，在经济职能转变的同时，政府的公共事务管理没有尽快跟上经济职能的步伐，得到根本转变。在经济的起步、转型阶段，社会事务管理部门的功能严重滞后，中小城市政府在社会事务的管理模式从总体上依然带有计划经济特征，各种机构设置繁多，政府的职能越分越细。而且，政府的社会事务公共管理部门权力相对高度集中，管理方式大多数以计划安排、具体审批和行政发文为主，全方面一管到底，一管到位。这样就会造成办事效率过慢，并且社会市场监督制衡机制不健全，造成政府行政效率低下。归根结底，是长期以来政府垄断对公共事务的管理，在社会事务的管理中排斥竞争机制，政府管理渗透社会每一个细节，造成效率低，服务差。

以上三个原因是中小城市政府在目前普遍面临的问题，它们既是政府职能转变的关键，也是难点，把握这三点的发展方向，是政府职能转变能否顺利成功的必备因素。总的来说，在如今社会主义市场经济的条件下，政府需要在法治的环境中，有机合理地统一经济职能与社会职能，通过科学发展观的理性选择来确保促进社会主义市场经济的发展。

三、通过科学发展观的理性选择指导政府职能的转变

所谓科学发展观，就是坚持以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展。运用科学发展观来指导政府职能的动态演变，这就要求地方城市政府必须尊重客观规律，在理念上做到坚持以人为本。面对政府在职能转变时面对的困境与问题，需要城市地方政府以科学的发展观为指导，力求使职能的转变过程高效率、低成本、好结果。

在解决地方城市政府经济管理职能多余、分散和繁杂，以及政府职能演变受地方区域传统经济体制限制这两个问题上，地方城市政府要以科学发展观为指导，完善地方政策、制度的设计，创新地方区域经济的致力模式，提高管理水平。也就是说，地方城市政府要着重从设计适合本地的制度设计入手，从宏观上统筹、规划政策。根据各地各市的实际情况，研究出台一些相关的指导性文件和与之相配的配套文件。甚至可以允许更小的经济区域，比如各县、各区根据自身的特点和优势，制定符合自己，各具特色的小区域经济标准和市场规范。这样，在一定程度上使每个经济单位都能在自身建设、可持续发展上保持一种能动性、灵活性与独立性。另外，要坚决规范政府部门指导市场经济的各项工作，杜绝政府部门向小经济区域市场摊派一些不合理的任务。也就是说，地方城市政府把具体的管理职能下放给下属经济单位，让其根据自己的条件和优势制定相关的规范与办法，而政府从大的方面进行干预，指导资源的调配，这样就能在一定程度上解决城市政府职能的繁冗问题，使政府在职能演变的过程中不受约束，有机转换。

在政府的公共事务管理没有尽快跟上经济职能的步伐这个问题上，政府要实现社会公共服务态度的转变。首先应摒弃传统观念，把管理合理转化为服务，在思想上表现为人民服务而不是管理指挥民众，这样才能真正有效地解决公共服务问题。从职能的配置上来看，以为民服务为指导原则设置机构单位，大幅减少由“一管到底”式的设置职位，减削政府职位设置。其次是引入竞争的机制，打破垄断无竞争地位，一方面可以大幅提高办事效率；另一方面可以有效减轻政府财政负担。再次是使社会公共管理社会化，提倡社会自主管理，人民自管，提高人民群众的民主意识，促进精神文明发展。最后是调整政府机关机构设置，精简管理部门数量，改革政府对事业单位的管理模式，推进事业单位的社会化。

但是在这个转变发生发展的过程中，政府职能必需要用法律支持与监督。政府也要依法行政，法律的决定权应该高于政府的政策文件，这样政府的职能转变过程就要做到有法可依，有法必依。政府职能转变不仅是经济职能转变的体现，还应该是法律的体现，科学发展观的体现。这样能够说明政府职能的设定、方向、范围。不是一个管理团体的意志，而是全民法律的意志，这样才能使政府职能的实施得以全面进行。作为法制社会，社会一切事务理应有法可依，而目前社会主义市场经济法制建设尚不完全，程序法的缺失，不依法行政的事件时有发生，这样，政府职能的转变难以推行。因此，中小城市应该及时发现这些缺失对本地经济发展的负面影响，以科学发展观为指导，尽快制定相应的规定与规范来弥补这些问题，从而保证政府职能转变有机、有序地进行。

四、结语

我国正处于新的历史时期，中央曾经提出的两项重大决策引领了整个社会的变革：一是新型工业化建设；二是科学的发展观。这两个高度关联的思想体系将经济发展与政府职能的转变紧密联系。虽然中小城市政府在转变的过程中会面临一系列始料未及的困难，然而，必须把政府的职能转变与科学发展观有机结合，克服困难，力求在找出问题、客观引导、分类设计、分步推进的过程中走出具有中国特色的道路。

[1]张晓晶.面向新世纪的中国宏观经济政策[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2000.

[2]吴敬琏.当代中国经济改革战略与实施[M].上海远东出版社，1999.

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[4]文贯中.市场机制、政府定位和法治——对市场失灵和政府失灵的匡正之法的回顾与展望[J].经济社会体制比较，2002.2.