地方政府执行力提升路径探析

□文/张 莹 李艳华

（河北经贸大学公共管理学院 河北·石家庄）

执行力是将计划、决策、命令等付诸实施的能力。依据我国行政区划，地方政府是管理国家行政区事务的政府组织的总称，是对应于中央政府的一级政府，包括特别行政区以及省、市、县、乡四级政府。地方政府是的执行力，是指地方政府将中央政府、上级政府以及本级政府的法律法规、方针政策、规划计划、决策政令等付诸实施的能力。从目前我国实际情况来看，地方政府的执行力缺失和不足是一个带有普遍性的问题，主要表现为执行不作为：以会议落实会议，以文件贯彻文件，或者是将上级的要求放置起来，不催促就不执行，被动执行，或者是机械执行上级政策，不就本地区的特殊性而有所作为；执行乱作为：选择性执行上级政策，对自己有利的就执行，不利的就不执行，或者是执行主体在执行政策时搞“土政策”，打着贯彻原政策的旗号，自行其是，随意扩大原政策的外延，有意歪曲原政策。

一、地方政府执行力弱化原因分析

（一）主观方面

1、各级政府的利益驱动。政府的政策执行力始终面临着市场法则和利益博弈的严峻考验。政府对利益的追求始终是弱化各级政府行政执行力的根本原因。在经济社会，每个人都是自利的“经济人”，政府也不例外，也是理性逐利的个体，不同层级政府之间、不同部门之间乃至政府工作人员与政府部门之间都存在着各自的利益追求。在利益的驱使下，为了追求本级政府的利益、本部门的利益、个人利益的最大化，一些政策执行者以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，消极执行政策，在政策执行中大搞地方保护主义、本位主义，实施“土政策”，进而使政府公共政策执行过程中出现各种问题。

2、政府自身能力制约。地方政府部门自身能力制约包括领导者的能力有限、执行部门人员素质不高的问题。领导者的行政执行能力是影响政府执行力的重要方面，政策自上而下传递的过程中最先到达的是领导者，其执行力水平的高低直接影响到党和国家的路线、方针、政策的落实，其能力的高低是影响政府执行力水平的关键因素。任何一项决策最终都要靠执行主体来实施，政策执行水平的高低同样受制于执行主体的素质，合格的执行主体对政策执行是至关重要的，它是政策执行所需要的最基本资源之一。然而，政府内部领导者和公务员自身素质不高严重制约着政府执行力水平的提高，领导者的领导方式缺乏灵活性，技巧不高；执行人员对政策认知不足、曲解政策，导致政策执行偏差，沟通协调能力存在问题，执行方式简单机械，缺乏灵活性和创造性；执行人员的责任心不强、执行意识淡薄等问题都严重制约着政府行为，领导者和公务员的素质和能力亟待提高。

（二）客观方面

1、政策自身质量不高。行政执行是检验政策质量的重要标准，通过执行检验政策的合法性、合理性和可行性，并发现政策中存在的问题。现实中，行政决策的制定往往缺少实际调研，大部分都是专家论证或者领导拍脑瓜决定，政策的制定过程不透明，程序不完善；政策制定主体没有广泛听取政策目标群体的意见和建议，没有充分考虑各种利益诉求，使得政策缺乏科学性和普遍的群众基础，最终导致政策结果不尽如人意，损害公共利益，扭曲政策意指，公共政策的支持度不高，这成为制约地方政府政策执行力提高的重要因素。

2、政策执行环境障碍。政策执行环境是政府执行政策所处的客观外部环境，政府组织是一个开放系统，同外部环境相互作用、相互影响，政府的执行活动以能动的形式，改造着外部环境；而外部环境则以基础性的渗透形式，或者以决定性的制约形式，影响着政府执行的整个过程，所处环境的状况对政府执行过程成正向作用。政府的执行环境主要包括经济和政治环境。经济环境是政府在执行公务、政策过程中所需要的各种物质条件。任何有效的行政执行都需要一定的物质基础作保障，我国地方政府现行经济环境处于有则浪费无则不作为的境地，资源分配的不合理以及地方财力的制约，使有心作为的政府因经济掣肘无能为力，在行政执行中一些必备的物质保障未得到足够的重视，致使行政执行的一些物质装备欠缺影响地方政府执行力。社会环境是地方政府所处的宏观环境，现如今多数地区社会秩序性、组织性不高，社会往往处于仇视政府的氛围中，对政府的公共政策习惯性的抵制，使得地方政府的政策执行力受到影响。

3、体制机制不完善。我国行政机制体制的缺陷主要体现在缺乏规范执行的制度，具体而言，缺乏完善的责任追究制度，特别是一种“刚性”的责任制度；对执行过程缺乏正常有效监督；对执行效果缺乏明确考核；对执行考核结果缺乏必要的赏罚措施。没有形成决策、执行、监督既相互协调又适度分离的机制，对现在执行的监督制约、激励引导、绩效评估和责任追究的机制还需要完善。没有强有力的监督主体和多样的监督形式以及与之配套的责任追究体制，使政府执行置于无人追究的形势下，执行过程与结果如何完全取决于执行主体的主观意愿和自觉性，严重损害了执行效果，造成政府执行力水平的低下。很多政府要么敷衍了事不执行政策，要么只做表面文章，对政策执行中的各种变异行为不加以遏制，直接致使政府执行力水平低下。

二、提高地方政府执行力路径分析

（一）完善程序立法，加强体制机制建设。针对体制机制建设的不足，首要应当完善程序立法。坚持立法的全局观念和群众观念，以维护最大多数人民群众的意志和利益为立法的宗旨，严格按照规定的立法程序立法。可借鉴和学习美国有关行政程序的立法，在我国的行政法律体系中增设有关的程序立法，明确规定相应政策执行的主体、执行程序、执行方式、执行的时限和评价标准，规范执行主体的执行程序，使政府的政策执行行为制度化、规范化，为政府执行主体的行为提供法律依据，减少政策执行过程中的主观性和随意性，使执行政策的行为客观有序，严格规范政府的执行行为。同时，应当严格奖惩和问责，切实加强内外部监督。实行客观公正的评估机制，建立和完善奖惩制度，加强监督，推行行政问责制度，加快建立行政首长问责制。应当严格遵守评估指标，按照谁执行谁负责的原则，对执行不力的行政主体进行惩罚，对执行优异的主体给予相应的奖励。明确问责主体及其权限、客体及其职责，规范问责程序，实现问责的制度化、规范化。加强政务公开，将法律的相关规定和政府执行情况公布于众，使政府行为置于公众的监督之下。

（二）加强公民的民主参与，提高政策质量。公民参与是社会主义民主进程的重要举措，是提高公共政策质量的重要途径之一。加大公民的民主参与，一方面使得政府部门能够广集民意，集合多方面智慧，使决策最终真正符合人民的诉求，获得多数人的支持，也为政策赢得更有利的执行环境，更有利于政策的顺利实施；另一方面公民参与有利于限制政府权力，使政府的决策过程处于公民的监督之下，可以有效地防止其滥用自由裁量权，保证政策的科学性和民主性。公民参与政策过程，引入第三方听证制度，积极听取他们的意见，有利于协调各方利益诉求，保障政策不是出于专家学者之手，更不是未经过实际调查的主观臆断的结果，而是综合了多方意见、综合考虑的结果，保证决策是符合社会现实和广大人民群众的意愿的，只有这样才能减少政策执行过程中的阻力，获得更多的支持。真正提高政策的质量，使其经受得住实践的检验，用高质量的政策构建政府执行力的基础，保障政府的有效执行。

（三）提高政府人员素质，树立服务理念。提高政府人员素质，首先要严把人员入口关，选配优秀的执行主体，选人用人方面尤其需要认真解决，要多角度选人，不仅德才兼备，政绩突出，学习能力强，也要善于团结，以增强公务员队伍的整体水平；深化人事制度改革，确保政治思想好、业务能力强、政策水平高的高素质的人才进入政策执行系统并不断更新。其次，要加强学习，不断更新其知识体系，紧跟时代步伐，建设学习型政府。特别是领导干部更需要不断提高自身的素质和能力，还需要提高公共政策执行人员的业务素质，拓宽其知识面，不断调整其知识结构，补充薄弱环节，提高综合分析判断的能力，使其具备准确地理解和把握政策的能力和较好的分析问题、解决问题的能力，以减少政策执行中的偏差变形。再次，要提高执行人员的服务意识，以权为民所用、心为民所系、利为民所谋的服务理念为指导，加强思想品德建设，克服自身利益驱动，从公众利益的视角出发，健全社会利益协调机制，树立全心全意为民服务的理念，保证政策制定到政策执行的每一步都把人民公仆的角色扮演好，提高政府政策执行的水平。

（四）优化执行环境，拓宽执行渠道。在社会中普及做官为民、以民为本的思想，改变传统的官本位权利本位，树立民本位观念。政府要多做好事、实事，在人民心中树立良好形象，通过政策宣传加强群众的政策认同感，建立良好的政策执行环境。增加对地方政府政策执行的资源投入，并适当扩大其财权，改变地方政府事权过多、财权不足的状态，使其事权、财权相平衡。加强执行资源的分配制度建设，严格政府执行中的资源利用，减少浪费现象，同时对各级政府执行政策行为所需的资源进行调查，经过系统的分析研究形成资源分配的依据，将政府的执行经费限制在一定的合理范围内，严格资源审批程序和制度，并加强事后监督，对铺张浪费行为进行严惩。拓宽执行渠道，降低执行成本。采用互联网技术，加强前期的政策宣传，充分利用社会组织和其他方面的力量，以减少政府的政策执行过程中的开支。

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