行政管理与基本权利——以近代出版自由为视角

柳 飒

行政管理与基本权利
——以近代出版自由为视角

柳 飒

近代基本法确认出版自由为公民的一项基本权利，可是，清末政府、北洋政府、南京国民政府却是施行“管制”+“侵犯”的行政管理模式，不是“消极不作为”而是“积极进取”到公民自由权的范畴，致使公民的出版自由变迁为出版不自由。由此可见，公民的基本权利仅有基本法的确认是不够的，应警惕行政权的滥用并构建有效的制约体制，以便形成行政权对基本权利的良性效力。

基本权利；出版自由；行政管理；行政权

从1908年《钦定宪法大纲》到1947年《中华民国宪法》都规定公民享有“出版（或刊行）之自由”，在基本法层面确认了出版自由为公民的一项基本权利。基于自由权的属性，国家对出版自由“负有不加侵犯与防止侵犯的义务”［1］（71），可是，近代清政府、北洋政府、南京国民政府却是施行“管制”+“侵犯”的行政管理模式，致使公民的出版自由变迁为出版不自由。

一、行政法规对出版自由的削减

近代各基本法对于行政立法权予以了保留，规定总统在国家处于和平时可以为执行法律或基于法律之委托而发布命令，在国家遇有自然灾害、疫病或国家财政经济上有重大变故时可以发布紧急命令。于是，大量的行政法规合法出台，并藉借强势的行政权成为社会生活的主要规范。这些规范以统治为理念，以秩序为价值，往往无视甚至违背基本法对基本权利的确认，在政治需要的背景下，对公民的自由予以严苛的限制，在法制层面大大削减了自由的额度。

在出版自由上，1914年4月2日以大总统名义发布的教令第四十三号的《报纸条例》规定：“发行报纸，应由发行人开具下列各款呈请该管警察官署认可：一、名称；二、体例；三、发行期间；四、发行人、编辑人、印刷人之姓名、年龄、籍贯、履历、住址；五、发行所、印刷所之名称、地址。警察官署认可后，给予执照，并将发行人原呈及认可理由，呈报本管长官，汇呈内务部备案。”（第 3 条）［2］（355-365）还规定了：“发行人应于警察官署认可后，报纸发行二十日前，依下列各款规定，分别缴纳保押费：一、日刊者，三百五十元；二、不定期刊者，三百元；三、周刊者，二百五十元；四、旬刊者，二百元；五、月刊者，一百五十元；六、年刊者，一百元。在京师及其他都会商埠地方发行者，加倍缴纳保押费。专载学术、艺事、统计、官文书、物价、报告之报纸，得免缴保押费。保押费于禁止发行或自行停版后还付之。”（第6条）［2］（355-365）这说明北洋政府对出版实行的是特许制 +保证金制，如此严厉的预防制名为防止公民滥用权利，“然既采用此制，则谁又能够保障行政机关不滥用其干涉权，以束缚人民的言论？”［1］（98）事实恰恰是：没有保障也没有限制，行政机关以管理为由掌控着公民的出版自由。

南京国民政府对出版物实行全方位的“关怀”，出版不仅要经审核批准、领取许可证，还要经过内政部和中央党部宣传部的双核双准。如1931年10月7日内政部与中央党部制定颁布《出版法施行细则》规定：“内政部对于依照出版法第七条规定之申请事项自行审核之；申请登记之新闻报纸或杂志并应依照同条第三项之规定，办理者应送中央党部宣传部并案审核之。”（第6条）“中央党部宣传部对于依照出版法第七条第三项规定之申请事项审核完后，除自行批复外，并将审核意见连同内政部所送并案审核者同项案件送还内政部办理之。”（第7条）“内政部对于依照出版法第七条规定之申请事项于核准后填发登记证；申请登记之新闻报纸或杂志并应依照出版法第七条第三项之规定办理，其登记证由中央党部宣传部及内政部分别填制，中央党部宣传部填制之登记证送由内政部合并发给之。”（第 8 条）［3］（172-173）

出版物出版时须经事前审核，领取审查证，还得事后递送备查。如中央宣传委员会图书杂志审查委员会公布《图书杂志审查办法》规定：“凡在中华民国国境内之书局社团或著作人所出版之图书杂志应于付印前依据本办法将稿本呈送中央宣传委员会图书杂志审查委员会申请审查。”（第1条）“申请审查之图书杂志稿本内容如有认为不妥之处，得发还原申请人令饬依照审查意见删改，如全部文字有犯宣传品审查标准第三项之情形及违背出版法第四章第十九条之限制者，本会得将原件扣呈中央宣传委员会核办。”（第7条）“经本会审查核准之图书杂志稿件由本会发给审查证。”（第8条）“图书杂志出版后除应依照出版法第十三条及第十五条之规定，每种送内政部二份外并应送本会三份以便核对转存。”（第11条）“经本会审查核准之图书杂志由本会列表呈送中央宣传委员会转函内政部备查。”（第 12 条）［3］（180-181）

政府对出版物的审核内容包括各日报、晚报、小报、通讯社稿，及增刊、特刊、号外等登载的每一个字、每一幅图，唯有“总理遗教”和“总裁言论”可以免审。无论是新闻稿纸还是戏剧、电影剧本都要求“送审原稿”，书店、印刷店则要求“按月造具目录”送审。如1935年5月27日《审查取缔大小日报标准》规定：“凡在当地出版之大小日报，应于出版前将全部稿件（包含论著、电讯、要闻、社会新闻、小品文字、小说、丛谈、杂俎、卫生问答、常识问答、法律问答、专载、副刊、图画、影片及一切刊在报内者），送交当地审查日报机关，依照本标准办理之。”（附记第1条）1942年《图书送审须知》规定：“凡书籍封面、图书暨文内插图及编辑后记、编辑者言以及其他补白稿件，均须一律送审。”（第7条）1942年4月23日《杂志送审须知》规定：“各杂志封面图画暨文内插图，及编辑后记、编辑者言，以及其他补白稿件，均须一律送审。其恭录国父遗教或总裁言论以为补白者，可免予送审。”（第8条）1942年5月5日行政院公布《书店、印刷店管理规则》规定：“书店发行或代售之图书、杂志及其他出版品，应按月造具目录二份，分送地方主管官署及当地图书杂志审查处或分处，并由地方主管官署按季汇编目录，呈送省政府及同级党部，或直隶于行政院之市政府及同级党部，汇送中央宣传部、内政部、教育部及中央图书杂志审查委员会。印刷店承受印刷之图书、杂志及其他出版品，应按月造具目录二份，分送地方主管官署、同级党部及当地图书杂志审查处或分处。”（第11条）

南京政府设立党员、各级党部、警察机关、内政部、中央宣传部为当然的检查机关，再特设如新闻检查所、出版物审查会、中央图书杂志审查委员会、地方图书杂志审查委员会、军事委员会战时新闻检查局等专门机关，实行严实的检控。可扣留应删减的内容，由最先的“党义”范畴扩展到国家、军事、党政、财政经济、交通、社会各领域，国民党的主义、政纲、政策及决议案不仅不能“反对或违背”，而且不可“曲解”、“误解”。如1943年10月4日修正的《战时新闻禁载标准》规定：“下列各项，禁止发表文字、图画、照片或广播：一、危害民国，破坏统一，诋毁领袖者；二、违背或曲解三民主义及本党政纲、政策者；三、违背抗战建国纲领，或国家总动员法令者；四、恶意抨击政府施政方针及现行法律者；五、凡可资敌利用损害国家民族之利益者；六、挑拨离间中央与地方之感情，或分化国族间各部分之关系者。”（总则）政府通过行政法规“主导”了公民出版的形式要件和实质要件，如此以来，自由还剩下多少？

二、行政统制对出版自由的侵蚀

除了对公民的出版物实行严密监管外，政府为了主导舆论，往往运用国家财政间接渗透或直接抢占媒体市场，形成绝对的垄断优势。北洋政府的手法之一是创办御用报纸。不仅出版大批政府官报，还用公款创办或购进一批商报以御用。袁世凯时期著名的御用报纸有北京《国权报》、《金刚报》、《亚细亚日报》、上海《神州日报》、长沙《国民新报》等，据不完全统计，在袁统治期间，直接或间接接受过政府津贴的报纸，总数在125家以上；段祺瑞以10万元巨款资助创办北京《公言报》，还津贴《北京时报》、天津《大公报》、汉口《公论报》等；黎元洪则津贴了汉口《国民公报》、广州《华国报》［4］（1052，1063）。各省军阀纷纷仿效，贿买省内外报刊。

手法之二则是用金钱收买报纸、报人，为官方舆论造势。对报纸发行人、编辑、记者，军阀、官僚大肆笼络，或发干薪，或致送宣传费、著作费，或招待酒饭。“热购”之下，不少报人堕落为“报流氓”，谁给钱就给谁帮腔，成为权势的走卒。美国人古德诺为袁世凯撰写鼓吹帝制的文章而获重赏，北京某国民党系统的报纸为“转移论调”要价10万元，这样的事例在北洋政府时期比比皆是。政府对媒介的渗透无疑是为了控制话语权，形成官府舆论的“主场”优势。

南京国民政府对出版自由的行政统制则达到了“空前绝后”的地步。首先，建立绝对优势的官方媒体网络，对新闻出版业形成绝对的主导。国民政府的官方媒体网络包括中央新闻网、地方新闻网、广播网，国民政府中央新闻网的构建是从中央通讯社（简称中央社）开始的，1924年4月1日成立于广州，直属国民党中央党部。1927年迁到汉口，1928年迁往南京，与蒋介石的中央社（1927年6月15日在南京创办）合并。1932年，中央社开设了上海、汉口两个分社，1933年又开设了北平、天津、西安、香港四个分社，1935年又在南昌、成都、重庆、贵阳设立了四个分社，1936年开设广州分社。除了这11个分社外，还在其他省会及重要城市派驻了30个通讯员，形成了一个全国通讯网，垄断了国内新闻。其后，它又与路透社、哈瓦斯社、合众社、海通社订立合约，购买新闻稿，并拿中央社的国内新闻交换外国通讯社的国际新闻。这样一来，中央社成了外国通讯社的转发站。到1937年，中央社向全国250家报纸供应新闻稿，每日发出中文电讯8000字到12000千字。

国民政府地方新闻网的架构是：《中央日报》于1928年2月1日在上海创刊，1929年2月1日迁往南京，社长由国民党中宣部部长兼任。《中央日报》先后发行庐山版、重庆版、长沙版、昆明版以及《贵阳中央日报》、《成都中央日报》、《福建中央日报》、《安徽中央日报》、《广西中央日报》、《沈阳中央日报》、《长春中央日报》等。国民党中宣部直属的报纸还有1929年在北平创刊的《华北日报》、1929年创刊的《武汉日报》、1934年在西安创刊的《西安日报》等。据1936年统计，国民党统治区报刊共有1763家，其中国民党党政军报刊大约占2/3。各省、市、县各级党部所办的报纸数量之多在历史上是空前的，而且这些报纸几乎都采用“民国日报”的统一名称，如《山东民国日报》、《河南民国日报》、《宁夏民国日报》等。

国民政府广播网的架构是：在南京建立中央广播电台，在全国一些主要城市建立起一批地方性的广播电台。中央广播事业管理处所辖地方台有：福建台、河北台、西安台、南昌台、长沙台和南京台等。交通部所辖广播电台有：北平台、成都台和上海台。各省市地方政府和国民党地方党部创办了不少广播电台。至1937年6月，国民党共有官办广播电台23座，总发射功率116千瓦多，其中江苏省（含南京、上海）为6座，浙江、四川各2座，山西、山东、江西、福建、云南、河北、河南以及广州、汉口等省市各1座。江苏武进、浙江嘉兴县党部也各有电台1座。抗战胜利后，国民党接收日伪广播电台21座，大小广播发射机41部，总发射功率为274千瓦。

由此可见国民政府官方新闻媒体网络覆盖面非常之广，中央通讯社垄断国内、国际新闻，成为各报刊法律规定和事实不得不依从的模板；各地党报纷纷占据新闻市场的绝对优势，对舆论起着导向性的作用；广播电台几乎都由政府官方垄断，主宰着空中漂浮的电波。

其次，国民政府实行高度的新闻统制，深度贯彻国民党的意志。1928年6月，国民党中央常会第144次会议通过并颁布了《设置党报条例》、《指导党报条例》与《补助党报条例》，要求言论要解释党的政纲政策，新闻“要利用事实阐扬本党主义及政策”，副刊要“尽量利用理论的、事实的、艺术的方法宣传本党主义及政策，……辟除纠正一切反动的、谬误的主义及其政策”，总之，无论言论、新闻、副刊、广告，都必须以“本党主义及政策为最高原则”。

1934年1月，国民党第四届中央执行委员会全体会议通过了一项决议，明确规定中央宣传委员会的任务是“对全国新闻界作有效之统制”①。统制的方法即“消灭反动报纸及新闻社，取缔灰色新闻及毒素新闻，淘汰肤浅落伍、桀骜不驯之新闻记者，其有冷酷无情，始终自外革命集团，绝无合作诚意者，尤不容留。限制非党系的新闻业侵略式的发展，干涉非党系新闻企业托拉斯或迭而加形式”，目标为“彻底完成新闻一元主义之任务”②。至此，“以党治报”的统制方针正式确立。

为了实现统制，国民党不仅设置了专管的党内组织机构，还营建了渗透新闻团体内部的机制。国民党在各地组织新闻记者俱乐部，以国民党报人充任核心与骨干，外观是群众性的记者团体，实质是国民党对新闻从业人员实行人事控制的次政府机构。国民党还派员赴各大报社“接洽联络”，委派顾问“帮同各报社解除目前困难”，实际旨在将国民党新闻统制的细胞渗透到各家报社内部，就地解决各种不利于国民党的宣传问题。

即使是在抗战国共合作时期，国民党的统制并未放松。1939年3月，国民党发表《国民精神总动员纲领及实施办法》，大力开展一个党、一个主义、一个领袖的宣传，要求全国人民的言论一律以国民党的意志为准绳。国共合作破裂后，国民党更是严厉防控。1947年7月19日公布《动员戡乱完成宪政实施纲要》，12月25日公布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，对“以文字、图画或演说为匪徒宣传者”之类予以严惩。

综上而言，反动政府对出版业的组织机构和言论主旨实行了统制，在行政权的强势覆盖下，公民没有出版自由，而是出版不自由。

三、暴力统治对出版自由的剥夺

北洋政府对于社会控制在表层实行“法统”，于深层却是“军统”，当政者仍是依靠军事实力进行利益争夺和政治统治，武力始终是维持统治秩序的“法宝”。因此，通过暴力镇压直接剥夺公民基本权利的事例比比皆是，不胜枚举。

如，军阀们对“不合心意”的报纸、报人直接施以武力，不屑所谓的司法程序。湖北《大汉报》原编辑余慈舫因编发的本省新闻中，对官员贪污不法有所揭载，被湖北军政当局挟怨逮捕，在汉口后湖空场被士兵乱刀砍死。综计1912年4月至1916年6月袁世凯当期期间，全国报纸至少有71家被封，49家受传讯，9家被反动军警捣毁；新闻记者至少有60人被捕，24人被杀［4］（1057）。1917年 6月，广州《南越报》因反对当局开赌禁，编辑兼发行人李汇泉被强行从报馆架出，拉至街上枪杀。1918年6月23日，广州《民主报》社长陈耿夫，因抨击当局把持财政、破坏护法，被桂系军阀莫荣新下令逮捕，未经审讯，即于次晨枪决［4］（1063）。1926 年 4 月 26 日，著名报人邵飘萍被奉系军阀总执法处提审判处死刑，从捕到杀前后不到30小时。1926年8月6日，著名报人林白水因所著时评激怒奉系军阀张宗昌，被北京宪兵司令王琦诱捕，旋即被枪杀。

滥用暴力，实施非法治的高压，北洋政府对出版自由造成了重大损害。1913年，全国出版的报纸只剩下139家，和民国元年500家相比，锐减了361家；到1916年6月，全国报纸总数始终维持在130家到150家左右，形成了民国后连续数年的新闻出版事业的低潮［4］（1050，1057）。有意思的是，在高压下政论急剧衰退，却成就了新闻报道的长足进步和发展；政治、文化的复辟逆流却激起了对科学和人权的追求，人们“觉悟”了，掀起新的运动高潮。

南京国民政府为了加强统治，设立了可以行使司法权的特务组织，主要有“国民党中央执行委员会调查统计局”（即“中统”）和“国民政府军事委员会调查统计局”（即“军统”），这两个特务组织有正式编制和预算内经费，属于正式的政府机构。特务组织的主要宗旨是维护国民党一党专制，维护蒋介石的独裁地位，在特殊授权下，以敌方、自己内部和社会各阶层为对象，进行广泛的刺探、密捕、监禁、破坏、暗杀、颠覆等活动，完全超越于法律之上。

如，利用特务施以恐怖手段迫害新闻人士和利用军警施以暴力手段残害新闻人士是国民党的惯常手法。投寄恐吓信、暗杀、爆炸，施暴的对象并不禁于共产党和进步人士，甚至无党派人士也在被祸害之列。著名的《申报》主持人史量才、镇江《江声报》经理刘煜生等被残杀，《民生报》被查封，社长成舍我被拘禁40天，他在《我们这一时代的报人》一文中感叹：“我们真不幸，做了这一时代的报人！在艰苦奋斗中，万千同样的报人中，单就我自己说，三十多年的报人生活，本身坐牢不下二十次，报馆封门也不下十余次。……人与报均朝不保夕，未知命在何时，我们真不幸，做了这一时代的报人！”《观察》发刊时标明《我们的志趣和态度》：“我们这个刊物的第一个企图，要对国事发表意见。意见在性质上无论是消极的批评或积极的建议，其动机则无不出于至诚。这个刊物确是一个发表政论的刊物，然而决不是一个政治斗争的刊物。我们除大体上代表着一般自由思想分子，并替善良的广大人民说话以外，我们背后无任何组织。我们对于政府、执政党、反对党，都将作毫无偏袒的评论；我们对他们有所评论，仅仅因为他们在国际的公共生活中占有重要的地位。……我们对政治感兴趣的方式，只是公开的陈述和公开的批评，而非权谋或煽动。政治上的看法，见仁见智，容各不同。但我们的态度是诚恳的、公平的。我们希望各方面都能在民主的原则和宽容的精神下，力求彼此的了解。”即便如此，1948年11月24日，《观察》仍被武力查封。

1936年6月，国民党成立战时新闻检查局，到1940年11月，国统区已建立21个新闻检查所、54个新闻检查室，遍布各省和重要市、县，组成了严密的新闻检查网络［5］（679）。1947年5月，国民党将新闻检查划归行政院新闻局管辖，政府、军队、警察、宪兵，还有一些变相团体，共同组成了检查大军。

1927年8月到1937年6月，当局查禁书刊约2000余种。抗日时期的查禁书刊，据不完全统计，1938年3—12月查禁书刊185种；1939年1—12月查禁书刊271种；1940年l—12月查禁书刊116种；1941年1—12月查禁书刊414种；1942年1—12月查禁书刊62种；1943年1—12月查禁书刊157种；1944年1—12月查禁书刊171种；1945年1—12月查禁书刊16种［6］（73-86）。内战期间，查禁书目种类也不少于1000。

在暴力机器面前，公民不仅没有出版自由，连人身自由都岌岌可危，所谓的基本权利只是“纸上”的几个条款而已。

四、结 语

分析近代公民出版自由的实有状况，不难发现政府的行政权对公民基本权利构成了侵犯，不是“消极不作为”而是“积极进取”到公民自由权的范畴。政府的行政管理贯彻着统治的宗旨，主导、监督、渗透到垄断，严密控制着公民的自由，毫无界限和义务意识，并藉政治需要而任意剥夺公民权利。由此可见，公民的基本权利仅有基本法的确认是不够的，应警惕行政权的滥用并构建有效的制约体制，以便形成行政权对基本权利的良性效力。

注 释：

① 国民党中央宣传委员会新闻科报告.本党新闻政策之确立与实施.新闻宣传会议记录.1934－3.

② 国民党上海市党部.新闻统制之实施方案.新闻宣传会议记录.1934－3.

［1］王世杰，钱端升.比较宪法［M］.北京：商务印书馆，2004.

［2］蔡鸿源.民国法规集成：第15册［M］.合肥：黄山书社，1999.

［3］蔡鸿源.民国法规集成：第40册［M］.合肥：黄山书社，1999.

［4］方汉奇.中国新闻事业通史：第1卷［M］.北京：中国人民大学出版社，1996.

［5］方汉奇.中国新闻事业通史：第2卷［M］.北京：中国人民大学出版社，1996.

［6］苏朝纲.抗战时期出版界反查禁纪年（1937—1945）［A］.宋原放.中国出版史料现代部分第二卷［C］.济南：山东教育出版社，2001.

Administration Management and Fundamental Rights：The Perspective of Modern Press Freedom

LIU Sa

The modern basic law confirmed that the freedom of the press is one of the basic rights of citizens.However，the late Qing government，the Beiyang government and the Nanjing national government implemented the“Regulation”and“Invasion”administrative pattern，not“negative nonfeasance”but“positive enterprising”to the category of civil liberty right.This leads to the transition of press freedom to the citizens.It indicates that the basic rights of citizens should be alert to the abuse of executive power，not only for the confirmation of basic law，but also building the effective restricted system so as to establish the administrative power of the basic rights of benign effect.

basic rights；freedom of the press；administrative management；administrative right

柳 飒，广东商学院法学院副教授，博士（广东 广州 510320）

教育部人文社会科学规划基金一般项目“授权的宪法逻辑：中国地方制度新论”（10YJA820012）

（责任编校：文 泉）