政府绩效评估与行政问责的制度整合

陈 巍，盛明科

政府绩效评估与行政问责的制度整合

陈 巍，盛明科

政府绩效评估制度与行政问责制度在内在理念、实现机制、现实功能方面存在着相似与趋同性。积极推进政府绩效评估与行政问责的制度整合，有助于实现政府绩效评估问责功能的完善，有助于实现两者的协调推进和优势互补。然而，两者在制度层面的整合，面临来自权力上的协调、内容上的整合和法规上的衔接这三个方面的挑战。当前，推进这两者的整合，可从树立整合绩效评估与行政问责制度的理念，实现绩效评估与行政问责两者体系上的衔接，健全绩效评估与行政问责制度整合的制度保障，逐步开展绩效评估与行政问责制度整合的改革试点这四个方面入手。

政府绩效；评估制度；行政问责；制度整合

推进政府绩效评估和行政问责，是党的十七大以来政府管理体制改革所确立的重大举措。政府绩效评估由于倡导公众本位理念、多元化评估体系、科学的结果运用，因而具有问责的理念和现实功效。政府绩效评估和行政问责两者在内在理念、实现机制、现实功能方面存在着相似与趋同性。推进当前我国行政管理体制改革，应该着眼于制度宏观，通过两者权力上的协调、内容上的整合、法规上的衔接，形成政府绩效问责新机制，积极推进政府绩效评估与行政问责的制度整合。

一、政府绩效评估制度与行政问责制度整合的必要性

政府绩效评估制度，是约束特定主体评估政府决策和管理行为所产生的政治、经济、文化效果的一种制度安排。行政问责制是指特定的问责主体针对政府及其公务员承担的职责和义务履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种制度安排。由于两者在内在理念、实现机制、现实功能方面存在着非常重要的相似与趋同性，因此，整合政府绩效评估制度与行政问责制度，是提升行政问责制度功能的需要，是发挥政府绩效评估问责效用的需要，是整合政府绩效评估制度与行政问责的内在统一性的需要。

1.提升行政问责制度功能的需要

在行政问责实施过程中，一般来说都会出现问责主体和结果惩戒主体相分离的特点。在这样一种问责机制中，问责主体和问责对象之间体现的只是“回应”关系，而缺乏现实的制裁强制力。这也就是说问责主体只能对政府及其官员的行为给予对或错的判定，而直接制裁问责对象的权力却掌握在政府内部监督考核的相关部门手上。［1］（177）因此，要提升行政问责的整体功效，必须将问责后的对政府部门及其官员的责任追究、惩戒统一到绩效评估的整体框架中来，推进绩效评估与行政问责制度的整合。一是政府绩效评估所倡导的“顾客至上”理念为行政问责功能的发挥提供了理念支持。“顾客至上”理念作为公共行政民主价值取向的体现，是在政府管理中要求尊重公众意见、回应公众需求、提供公众需要的公共服务的一种精神导向。政府绩效评估所倡导的“顾客至上”理念有助于训练公众的民主意识和参与技能，为提升公众评议与问责政府的功效提供坚实的理念保障。二是政府绩效评估通过广泛吸纳社会公众参与，构建多元化的社会评估主体体系，实质上是为行政问责准备了主体条件。目前我国一些地方政府组织的“万人评政府”活动，使公众广泛参与到绩效评估过程中来，有助于扩大和增强行政问责的功能。三是政府绩效评估通过网络及时公布政府重要的绩效信息，让公众通过网络渠道和一些比较热门的网站、聊天室、公开信箱等，充分掌握有关政府管理和服务的绩效信息，有助于公众了解政府是否履行了其公共责任，进而激发公众参与公共事务讨论的热情。

2.发挥政府绩效评估问责效用的需要

行政问责制度的设计以责任失范行为的发现为运行前提，以责任的解释、判断与评估以及责任追究等作为三个主要运行环节。［2］而政府绩效评估程序与问责程序大致趋同，同样也包括了确立标准、过程评估、结果运用等步骤，事实上也是对政府工作行为效果的问责。英国的拉森（Ranson）和斯图尔特（Stewart）认为，对一个组织的绩效进行评价是体现责任的基本要素。如果没有一个有效的工具来对责任作出判断，那么公共组织也就失去了合法性的权威基础。因此，绩效应当被视为在公共领域中的“责任度量工具”。［3］绩效成为公共管理部门的责任度量工具，那么如何实现这种责任度量呢？整合政府绩效评估制度与行政问责制度也许是一个可行的思路。政府绩效评估不是为了评估而评估，而是为了改进政府管理、提升政府绩效、实施绩效问责而评估。政府绩效评估通过严格的结果运用制度，实现对政府及其官员的问责，通过将绩效评估结果与公共预算缩减、政府官员职位的升降、工资福利的调整有机地结合起来，通过评估结果运用这一激励和约束机制完成其问责功能。

3.整合政府绩效评估制度与行政问责的内在统一性的需要

政府绩效评估与行政问责的制度整合，是基于两者制度具有内在统一性的需要。一方面，政府绩效评估是落实政府责任的重要手段，是一种有效的政府责任机制。它反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展方向，贯穿了“顾客至上”、“结果为本”和“责任行政”的政府管理理念。换言之，政府绩效评估工具蕴涵问责意蕴，衍生出问责功能，其本质的意义就在于其内在地包含“顾客至上”、“结果为本”和“责任行政”等行政问责必不可少的理念。另一方面，行政问责制度的设计以责任失范行为的发现为运行前提，以责任的解释、判断与评估以及责任的追究等作为三个主要运行环节。诚然，对责任的解释和判断过程，就是问责的前提，是责任的确定，实际也就是一个评估的过程即失责行为的判断。如果没有一个有效工具来对失责行为作出判断，那么行政问责就失去了公正性和准确性。因为，“责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经发生或正在发生的事情——在大部分场合下，责任还有另外一层含义，就是：你的回答或你的责任应该能够由监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评估。”［4］（41）同样，如果政府绩效评估没有相应制度化的责任追究环节，就会削弱其奖惩和约束作用，使其仅仅流于形式，毫无震慑力和影响力可言。一言以蔽之，由于推进行政问责、开展绩效评估同作为加强政府自身建设的重要途径，以及现代政府改革场域中的两大基本任务，两者在内在理念、实现机制、现实功能方面存在着非常重要的相似与趋同性。因此，整合政府绩效评估与行政问责制度，成为推进我国行政管理体制改革、实现两者的协同发展和优势互补的需要。

二、政府绩效评估制度与行政问责制度整合面临的挑战

政府绩效评估与行政问责的制度整合，有助于节省制度资源，有助于发挥两者共进互推的整体效用。然而，政府绩效评估与行政问责的制度整合面临权力上的协调、内容上的整合、法规上的衔接的挑战。

1.权力上的协调

政府绩效评估与行政问责的制度整合，首先面临的挑战就是两者权力上的协调。因为，在实践过程中，行政问责与政府绩效评估两者会出现权威冲突的现象。这种权力冲突，一方面表现在两者在权威和使用效力上的冲突，即究竟是政府绩效评估的权威大，还是行政问责的权威大；究竟是政府绩效评估结果运用效力大于行政问责，还是行政问责结果效力大于政府绩效评估。另一方面，政府绩效诸多评估主体的评估意见，也会出现与行政问责相冲突的地方。如政府组织自身评估与公众问责之间的冲突、社会组织的评估与公众问责之间的冲突等等。另外，两者在权力上的冲突，还表现在彼此利益上的分歧和矛盾中。根据公共选择理论的基本行为假设：“人是自利的、理性的效用最大化者。”因此，政府官员作为组织中的个人就会受自身利益的驱动，追求自身利益的最大化，实现个人满足的最大化。在政府绩效评估实践过程中，个别绩效评估主体刻意隐瞒对失责行为的信息披露，抑或趋利避害，对自己有利的绩效信息就公布于众，对自己不利的就束之“闺阁”。那么失责行为就隐藏于政府绩效评估体系之中而不被披露，即政府绩效评估的技术化掩盖了行政问责的权力和威信。在这种情况下，即使行政问责主体有巨大的强制性和惩罚性，仍然也是徒劳。概而言之，权力只有协调没有制约，会导致权力的滥用；只有制约没有协调，则会导致各种权力乃至各项工作运转不灵、不畅。因而，必须将政府绩效评估与行政问责在权力层面上有机协调起来，做到有效平衡各种权力、协调好两者之间的关系。

2.内容上的整合

内容上的整合是行政问责和政府绩效评估的制度整合面临的一个主要挑战。行政问责内容是指“问什么责”。行政问责内容不仅包括公共官员在集体决策、管理、执行中出现的重大失误的责任，还包括对影响政府运行、声誉、形象、信任、信念等官员个人能力、言论、形象与品行等责任。政府绩效评估的内容是指“评估什么”。通俗地讲，政府绩效评估评什么，当然是评政府应该做的事情，即评估政府在应该做的事情上做得怎么样。政府绩效评估的内容包括对政府及其公务员在依法履行职责任务过程中，其工作产出和效果的全面、系统评价，其评估内容既包括政府组织的，也包括官员个人的，体现在决策、执行和财政投入等诸多方面。在具体的公共管理过程中，我们经常习惯于将行政问责定位于个人，将绩效评估的对象瞄准政府部门；将行政问责的内容定位于违规、失责的行政行为，将绩效评估圈囿于政府常规的工作业绩；将行政问责限制在事后的责任追究环节，将绩效评估局限于年终的绩效认定上，这些对于整合行政问责和绩效评估的内容，进而实现两者在制度层面的整合来说，是一个亟待解决的问题。

3.法规上的衔接

目前我国政府绩效评估和行政问责制度缺乏应有的法律与制度保障，现有的与政府绩效评估和行政问责制度的相关立法大多林林总总地存在于一些地方政府的行政规章或政策中，缺乏上位基本法的权威控制，缺乏政府绩效评估和行政问责制基本法律的统一规范。这种法律法规层面的制约，特别是沟通政府绩效评估与行政问责二者之关系的法律规定的缺失，将会导致二者在权力上形成的协调、在内容上所进行的整合，不能纳入一个稳定的制度框架。政府绩效评估和行政问责制度作为责任政府制度构架下的重要内容和关键因素，必须在权责统一的原则下才能切实履行好自己的使命和任务。但这种权责统一必须通过法律法规予以确定，只有法律法规设置合理，明示的责任才能避免权力边界的模糊性和任意扩张。因此，政府绩效评估与行政问责的制度整合，面临着以法律的形式来衔接二者的挑战。

三、整合政府绩效评估制度与行政问责制度的具体路径

整合政府绩效评估与行政问责制度是一项系统的工程。面对政府绩效评估制度与行政问责制度的整合存在上面这些挑战，需要从树立整合绩效评估与行政问责制度的理念，实现绩效评估与行政问责两者体系上的衔接，健全绩效评估与行政问责制度整合的制度保障，逐步开展绩效评估与行政问责制度整合的改革试点等方面入手。

1.树立整合政府绩效评估与行政问责制度的理念

当前整合政府绩效评估与行政问责应从转变观念入手，改变过于单纯就行政问责而开展行政问责，单纯就绩效评估而开展绩效评估的观念，在具体推进行政改革过程中，将两者整合起来，统一规划，整体推进。具体而言，在整合政府绩效评估与行政问责的制度过程中，应贯穿“顾客至上”、“结果为本”和“责任行政”的理念，反映政府管理寻求社会公平与民主价值的发展方向。一是整合政府绩效评估与行政问责的制度应体现“顾客至上”理念，整个过程必须以“顾客”为中心、以“顾客”的需求为导向，增强对公众需求的回应力，以优质、高效的服务来满足公众的需要，建立起政府与公众的直接责任关系。这样一来，就有利于改变传统主体中心主义价值观，明确两者整合的责任和目标，突出两者整合工作的核心与重点，进而充分调动公众参与问责的热情，以至于通过问责来保障公共权利和公共利益的实现。二是整合政府绩效评估与行政问责的制度应树立“结果为本”理念，通过绩效评估结果运用的奖罚性所产生的激励与约束力，以推动政府及其官员切实履行责任义务，并对政府及其部门履行责任、提高业绩的行为产生正强化，来设计一种“公务员对结果负责，而不是仅仅对过程负责的新的责任机制”，以逐步转变公务员“唯规则”是举的消极理念，建立对结果负责的理念以强化责任落实。三是整合政府绩效评估与行政问责的制度应内涵“责任行政”理念，使公务员认识到自己手中的权力来自公众，其职责就是要满足公众对公共产品和公共服务的需求，促进公共利益最大化，而不是通过“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”来一味谋求自身利益。

2.实现绩效评估与行政问责两者体系上的衔接

实现政府绩效评估与行政问责两者体系上衔接，可以从通过规范绩效评估程序，确保程序设计一环紧扣一环，并紧扣问责逻辑主线来确保问责机制的落实，促进问责程序无隙化，从而实现两者机制的统一和创新。一是将评估什么和问责什么有机结合。政府绩效评估是以决策、执行及其效果为评估内容的，将评估什么和问责什么有机结合，其实质就是将评估过程中的对决策、执行和监督等效果，都实质性地纳入到整个评估对象和行政问责范围中。二是将谁来评估与谁来问责有机结合起来。通过外部评估与内部评估的结合，即将政府内部绩效评估与党组织的评估、人大的评估及社会评估结合起来，促进同体问责与异体问责相结合，促进问责主体明确化，避免行政问责主体的单一化。三是将绩效信息沟通、信息收集与问责透明化、公开化有机结合起来。通过建立健全政府绩效评估公民民主评议的机制与平台，建立健全政府绩效信息资源公开机制，推进重要的政务信息在网络上及时公布。公众只有充分掌握了有关政府管理和服务的绩效信息，才能及时知道政府是否履行了其公共责任，才能实现公众对政府有效问责，才能实现绩效评估与行政问责的体系上的衔接。

3.健全绩效评估与行政问责制度整合的制度保障

政府绩效评估与行政问责制度整合，最后要从制度上加以落实。从我国政府绩效评估制度和行政问责建设的现状与实践上看，目前我国政府绩效评估和行政问责缺乏相应的法律和制度依据，导致政府绩效评估和行政问责只是政府自身可以随意选择做抑或不做，或自由决定做到什么程度的高度自主性的内部工作。但是，随着我国公众民主意识的不断增强，使得体现政府公共责任的政府绩效评估和行政问责必须逐步走向制度化的刚性轨道。因此，将绩效评估和行政问责的目的、原则、方法、程序和步骤以法律和制度形式固定下来，是推进政府绩效评估和行政问责走向制度化的必经之路，也是实现两者整合的根本保障。美国1993年颁布的《政府绩效与结果法案》首次以立法的形式规范政府部门及相关的绩效管理活动。我国也可以先制定一部绩效管理的法律，通过立法明确政府绩效评估的职责、内容、主体和程序等，明确政府绩效评估结果运用的具体办法、程序和效力等。在此基础上，各地可以制定地方绩效管理法规和制度，实现政府绩效评估与行政问责的制度整合。如岳阳县按照奖优、治庸、罚劣的原则，出台了《党政管理绩效评估结果运用具体办法》，建立了奖惩机制和行政问责机制，把评估结果作为问责党政领导干部政绩的重要依据。从制度层面，实现了政府绩效评估与行政问责整合的长效发展。

4.逐步开展绩效评估与行政问责制度整合的改革试点

在推进政府绩效评估制度与行政问责制度的整合方面，由于环境条件的限制、制度资源的匮乏，以及两种制度本身存在的问题等原因，阻滞了两者整合的进程。当前现实可行的做法是：可以选择某些地方和部门进行政府绩效评估与行政问责制度的整合试点工作，通过积极试点，先易后难，分步实施，逐步推进的原则，发现其中的问题并对存在的问题进行完善，以实现两者的整体推进与协同运转。目前，一些地方不断积极创新，在推进政府绩效评估与行政问责的制度整合方面做了很多有益的探索。近年来，青岛市委、市政府把绩效评估与行政问责的制度相结合，全面实现了目标绩效管理，逐步形成了颇具特色的督事、评绩、查纪、问责“四位一体”的考绩问效机制。其具体做法就是选择一些地区和部门开展试点，通过建立以领导干部为主体的执行责任机制，以高效落实为核心的目标责任链条，以动态监控为手段的督促推进制度，从而立足重点职能目标抓好执行责任；通过构建“五个建设”绩效指标体系推进量化问责，突出关键业绩指标确保问责导向，从而实现依托评估指标体系推进绩效问责。青岛市的试点，实现了政府绩效评估与行政问责的整体推进与协同运转。青岛的成功经验表明，随着我国行政管理体制改革的不断深入，政府责任机制的不断完善，各级地方政府有能力也有条件通过试点改革和探索，在试点中探索，在探索中创新，解决政府绩效评估与行政问责的制度整合过程中的挑战，进而为实现两者的有机整合奠定基础。

［1］陈国权.责任政府：从权力本位到责任本位［M］.杭州：浙江大学出版社，2009.

［2］赵 蕾.行政问责制度模型——基于运行程序的规范分析［J］.公共管理学报，2006，（4）：76.

［3］Ranson，Stewartand John Stewart Management for the Public Komain：Enabling the Learning Society.London：The Macmillan PressLtd，1994：221-223.

［4］Dunsire A.Control in a Bureaucracy：The Execution Process.Oxford：Martin Robertson，1978.

（责任编校：文 一）

On the System Integration of the Performance Evaluation of Government and the Administration Accountability

CHEN Wei，SHENG Ming-ke

There is some similar and convergence in the idea，the realization mechanism，reality function between the government performance evaluation system and the administration accountability system.It can help to realize consummating of the function of performance evaluation and accountability of government，and achieve both the coordinated advance and complementary advantages to promote the performance evaluation of government and the administration accountability system integration actively.However，there are three challenges in the integration of the system from the coordination of power，content integration and the link of regulations.It can promote the integration of the evaluation system of government performance and administration accountability from setting up the integration of performance evaluation and administration accountability system in the concept，realizing the performance evaluation and administration accountability system in the cohesion，perfecting the performance evaluation and administration accountability system integration sysytem，developing the pilot reform of the performance evaluation and administration accountability system integration gradually.

government performance；evaluation system；administration accountability；system integration

陈 巍，湘潭大学公共管理学院博士研究生（湖南 湘潭 411105）盛明科，湘潭大学公共管理学院副教授，博士（湖南 湘潭 411105）

国家社会科学基金项目“地方政府公共事业的管理绩效评估与模式创新研究”（05BZZ014）