构建服务型政府：实现包容性增长的根本途径

李金龙，孙翊锋

构建服务型政府：实现包容性增长的根本途径

李金龙，孙翊锋

政府作为上层建筑的重要组成部分，是推动一国或一地区经济社会发展的最重要的主体。服务型政府与包容性增长提出的历史背景大致同步，在基本理念和价值取向上也具有高度的契合性。包容性增长作为一种新的经济增长模式，实现的途径很多，但构建服务型政府是最根本的途径。只有构建一个良好的公共服务型政府，才能有效地推动包容性增长的实现。

服务型政府；包容性增长；经济建设型政府

进入21世纪以来，随着我国社会经济领域各项改革进入深水区，各种矛盾和问题日益凸显出来，传统的经济增长方式不再适应我国社会经济发展情况。包容性增长理念作为一种新的经济增长模式应运而生，与科学发展观、和谐社会是一脉相承的。这种模式能有效解决经济发展过程中的社会问题，保障和改善民生，促进经济社会长期平稳较快发展。包容性增长的实现是一项系统工程，需要社会多方面的努力，政府在这一过程中起着主导作用。当前，我国政府仍处在经济建设型政府阶段，在诸多方面与包容性增长理念背道而驰，这严重阻碍了包容性增长的实现。因此，只有积极推动政府转型，构建服务型政府，才能实现包容性增长。

一、服务型政府与包容性增长的关联性

服务型政府理论和包容性增长理念的诞生，具有共同的理论基础和实践基础，都是在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的指导下提出的，是在建设中国特色社会主义伟大事业的实践中形成和发展的，二者具有内在的统一性。

1.包容性增长的内涵

“包容性增长”概念由亚洲开发银行在2007年首次提出。2009年11月15日，胡锦涛在亚太经济合作组织上发表《合力应对挑战，推动持续发展》的重要讲话，强调“统筹兼顾，倡导包容性增长”。2010年9月16日，胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上发表《深化交流合作，实现包容性增长》的致辞，再次强调“包容性增长”。2010年10月，胡锦涛在我党的第十七届五中全会上倡导将包容性增长写入“十二五”规划，认为实现包容性增长可切实解决经济发展中出现的社会问题，为实现经济可持续发展奠定了坚实的社会基础。

“包容性增长”作为一个新概念，不同的学者给予不同的诠释。庄健认为，包容性增长比较重要的一个观点是保持较快经济增长的同时，增长也要是可持续的、协调的、更多关注社会领域发展的。［1］马晓河认为，包容性增长包括经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，经济增长应该是互相协调的。从国内讲，这种增长应该有利于社会发展、公共服务和精神文明建设；从国际讲，包容性增长应该是A国增长了，不应该去损害或者抑制B国，不要给对方带来危害。［1］汤敏认为，包容性增长最核心的含义就是经济增长让低收入人群受益。［1］胡锦涛指出：“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。我们应该朝着生产发展、生活富裕、生态良好的目标，坚持发展经济，着力转变经济发展方式，提高经济发展质量，增加社会财富，不断为全体人民逐步过上富裕生活创造物质基础。我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。我们应该坚持以人为本，着力保障和改善民生，建立覆盖全民的社会保障体系，注重解决教育、劳动就业、医疗卫生、养老、住房等民生问题，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”［2］

综合起来，我们认为：所谓包容性增长就是倡导机会均等、重视公平正义、强调参与和共享的经济增长模式，是寻求经济、社会、文化、生态等各方面全面协调的可持续增长模式。它的核心要义是参与和共享，基本要求是机会均等，精神实质是公平正义，实践过程是关注和保护弱势群体，让所有人都能公平合理地享有经济社会发展成果。

2.服务型政府与包容性增长在基本理念和价值取向上的契合性

服务型政府理论和包容性增长理念产生的历史背景大致相同，具有相同的理论和实践基础，构建服务型政府和实现包容性增长在基本理念和价值取向上具有高度的契合性，主要体现在四个方面：

一是以人为本。以人为本，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。［3］以人为本是服务型政府和包容性增长共同追求的首要价值，人既是构建服务型政府和实现包容性增长的主体，又是它们共同的服务对象。只有所有人积极主动地参与进去，构建服务型政府和实现包容性增长才有意义。服务型政府是体现民众意志并能和广大民众相互互动，能够有效满足民众需求、为广大民众谋取利益的政府。它倡导公民本位、社会本位的理念，强调现代民本思想。全心全意为人民服务是服务型政府的根本宗旨，坚持以人为本是它的基本施政理念。包容性增长是一种以人为本的经济增长理念，它所追求的目标就是让经济发展的成果惠及全体民众，尤其重视关注和保护弱者，并强调人与人、人与自然、人与社会的相互包容，追求人的生存质量和全面发展。

二是公平正义。公平正义是社会和谐稳定的重要前提。改革开放30多年以来，政府坚持以经济建设为中心，推动了GDP快速增长的同时，也引发了一系列社会问题和矛盾冲突。当前，城乡发展不平衡，区域发展不协调，社会利益分配不均，贫富差距不断拉大。这导致了社会各种利益关系日益紧张，人民内部矛盾和其他社会矛盾相当突出，社会的公平正义遭到一定程度破坏。在这种背景下，胡锦涛应时代要求提出了包容性增长理念。包容性增长强调公平正义，注重保护弱势群体，它要求经济发展的成果惠及每个公民。实现包容性增长，是解决社会不公平和非正义问题的最佳路径之一。同时，实现社会公平正义也是服务型政府追求的价值目标，构建服务型政府是实现社会公平正义的内在要求和必然选择，更是实现社会公平正义的主要途径。首先，服务型政府建立了科学合理的利益协调机制和利益表达机制，疏通了公平正义的意志表达渠道。其次，服务型政府提供了良好的制度供给服务，为公平正义的实现提供制度保障。最后，服务型政府提供了优质高效的公共产品和公共服务，建立健全了全社会的基本公共服务体系，为社会公平正义的实现提供了一个良好的平台。

三是参与和共享。所谓参与就是将每个公民、社会组织都作为平等的主体纳入到社会经济发展过程中；共享则是指每个公民和社会组织都应该合理地分享社会经济发展所带来的成果。参与和共享是包容性增长的核心要义，只有参与和共享式的发展才具有发展的实在意义。胡锦涛曾经指出：“实现包容性增长，根本目的就是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，让所有人都获得平等发展的机会。”［2］服务型政府是民主的政府，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是服务型政府的本质特征。在服务型政府那里，每个公民在法律规定内通过正常的程序和渠道真正参与国家事务管理，表达自己的意见，参与政府公共政策的制定、执行和评估。

四是全面协调。包容性增长理念是在科学发展观、和谐社会理论的基础上提出来的，全面协调的发展观是其基本的思想认识。它追求政治、经济、文化、社会共同进步与协调发展，强调把政治建设、经济建设、文化建设、社会建设看做一个有机的整体。当前，我国将服务型政府的基本职能界定为：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。政府不仅要履行好经济管理职能以推动经济的快速增长，而且要履行好社会管理职能和公共服务职能，努力把改革的力度、发展的速度和社会的可承受度统筹起来，促进经济社会的协调发展，推动政治文明、经济文明、社会文明、生态文明的全面进步。

二、经济建设型政府阻碍着包容性增长的实现

所谓经济建设型政府，是指在向现代工业社会转变的过程中，政府以推动经济发展为主要目标，长期担当经济发展的主体，通过直接组织资源和管理经济活动主导经济发展，并以经济增长作为政治合法性的主要来源。［4］经济建设型政府促进了我国经济的高速增长，也为我国埋下了许多隐患。

1.经济建设型政府的价值理念与以人为本理念相冲突

坚持以人为本的施政理念，要求党和政府始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，党和政府的一切工作都是为了造福人民；始终坚持把实现好、维护好、发展好最广泛人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点；始终坚持把以人为本作为发展的最高价值取向，要尊重人、理解人、关心人。［3］经济建设型政府坚持“重管理、轻服务，重经济、轻社会”的管理理念，把GDP的增长作为政府的唯一目标。政府坚持以经济建设为中心，促进了经济的快速发展，满足了人们日益增长的物质文化需求；然而，人作为一种社会动物，不单是要求物质需要得到满足，精神需求更加需要得到满足。而且，当前我国经济社会发展情况并不容乐观，社会问题和天灾人祸不断出现，人的生存和发展权利受到限制，人的基本权利得不到保障，而政府在这些方面却无可奈何。同时，受传统封建制度和管制政府思想的影响，当前我国政府的管理模式仍以“政府本位”作为其基本理念，政府作为唯一权力中心，以管制者的身份对公民和社会进行控制和管理，在这种理念下，政府凌驾于公民和社会之上，公民和社会只能被动地接受政府控制和支配。公民的知情权、参政权和议政权等基本政治权利遭到严重漠视，公民的权益和需求得不到政府的回应。这严重违背了公民本位、社会本位的基本理念，背离了全心全意为人民服务的宗旨。由此可见，政府在树立以人为本的服务行政理念方面仍然是任重而道远。

2.制度构建滞后是阻碍社会公平正义实现的主要因素

制度是社会经济健康有序运行的重要保障，是维护社会和谐稳定的前提条件，更是社会公平正义的根本保证，任何一种社会形态的稳定与发展，都需要制度作为支撑。制度也是纯粹公共产品的一种，供给制度服务是政府的基本公共职能。“社会公平包括了平等与正义，公平的重点就在于纠正现存社会价值、经济价值与政治价值分配过程中的不平衡，它强调的是对那些处于最不利的地位的人给予更多的福利。”［5］经济建设型政府单纯追求以GDP迅速增长为目标，片面强调效率的提高却导致了社会分配不公平，忽视了制度建设、社会建设、生态建设、文化建设等。制度建设的滞后，引发了一系列社会不公平的问题。例如，社会主义民主法律制度不完善，出现了政府权力异化，政府部门和官员寻租腐败，公民正当权利得不到保障等不良现象。社会主义市场经济法律制度不健全，引发了不公平竞争，市场经济的秩序得不到保障。分配制度不完善，导致贫富差距不断拉大等等。这一系列的不公平现象都与当前我国制度的缺失密切相关。

3.公共财政体制不健全导致公民参与和共享的机制缺失

健全的基本公共服务体系是社会和谐稳定的安全阀，是发展社会事业和解决民生问题的根本途径，更是保证公民参与和共享、促进社会公平正义、落实以人为本理念的有效手段和机制。公共财政体制是基本公共服务体系建设的物质基础，没有健全的公共财政体制，就不可能在一个十几亿人口的大国建立一套完整的基本公共服务体系。由于历史的原因，我国的财政体制仍然是一个经济投资型的财政体制，公共财政在经济领域的投入仍处于主体地位，在社会领域特别是民生领域的投入偏低，许多普通群众在教育、医疗、社会保障等方面得不到应有的满足。公益性投资项目设置极不合理，国家财政在教育文化、医疗卫生、社会保障等方面的财政支出严重偏低，在党政机关和社会团体的财政支出却过于偏高。当前我国公共财政体制的不完善，直接影响了基本公共服务体系的建立，导致了我国公共服务领域比较薄弱，特别是中西部地区和农村地区。总之，我国还未建成惠及全民的基本公共服务体系，公民有效参与经济发展和普惠共享经济发展成果的舞台仍未搭建起来。加强政府的公共服务职能，以改革和完善公共财政体制基础，建立健全一个水平高、范围广的基本公共服务体系艰难而迫切。

4.政府职能的越位、错位、缺位是阻碍经济社会全面协调发展的直接因素

在计划经济体制下，我国政府是一个全能政府，政府无所不在、无所不管，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事，出现“越位、错位和缺位”问题。尽管改革开放以来特别是进行社会主义市场经济体制改革以来，我国进行了多次行政管理体制改革，政府职能转变取得了某些进展，但是当前我国政府职能转变还没有完全到位，政府重经济管理轻社会管理和公共服务职能的局面还没有彻底改变。［6］（64-65）受这种因素的影响，一方面，政府的职能重心集中于经济领域，对我国经济的飞速发展起到了巨大的推动作用；另一方面，政府的社会管理职能和公共服务职能力度严重不够，社会管理体系不健全，公共服务状况令人堪忧，不能及时有效地解决伴随着经济发展过程中的社会矛盾和冲突，从而制约着经济社会健康有序和全面协调发展。

三、加快构建服务型政府，实现包容性增长

所谓服务型政府就是指遵从民意的要求，在法治的框架下，用公开政府工作的目的、工作内容、工作程序和工作方法的方式给公民和社会提供公正、优质、高效、方便的公共产品和服务，达到为民兴利、促进社会稳定发展之目标的政府。［7］从本质上来讲，服务型政府与包容性增长理念具有内在一致性。只有构建服务型政府，才能实现包容性增长。

1.强化政府服务理念和责任意识，构建人性化政府，真正贯彻落实以人为本理念

思想是行动的先导，牢固树立以人为本、执政为民的施政理念，是推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各项工作的根本出发点和落脚点。构建人性化政府，真正贯彻落实以人为本理念，必须尽快转变政府质态，真正构建一个以全心全意为人民服务为宗旨的服务型政府。同时，政府还要强化自己的责任意识，认真努力地做好自己的本职工作，促进经济发展，保持社会稳定。这就要求政府注重解决民生问题，努力提高人民群众的物质文化生活水平，切实保障好人民群众权益，实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，促进社会经济和人的全面发展。

2.坚持依法行政，加强制度构建，建设法治政府，为实现社会公平正义提供制度保障

没有规矩，不成方圆。制度是人类活动健康有序运行的根本保证，社会公平正义的实现必须以制度为支撑。当前，我国仍处在社会主义初级阶段，社会主义民主法制不完善，各项制度建设滞后于经济社会发展。无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等现象依然严重存在，部分政府官员和不法分子利用我国某些领域法律制度体系的漏洞，进行权力寻租，权钱交易等活动，严重破坏了社会的公平正义，扭曲了包容性增长的基本理念。因此，政府要牢固确立依法治国的战略方针，加强法治政府建设。首先，政府作为制度的供给者，要根据经济社会的发展要求，建立健全由法律制度、政治制度、市场经济制度、政府管理制度、教育制度、社会保障制度、公共卫生制度等构成的制度网络系统。其次，在宪法的框架内，不断完善社会主义民主法律、法规制度，确保社会经济各项活动有法可依。最后，政府必须始终按照依法治国的总原则，坚持依法行政，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一，保障人民的基本权利，为公平正义提供一个稳定的安全阀。

3.建立健全公共财政体制，建设民生型政府，构建实现公民参与和共享的有效机制

建立健全科学合理的公共财政体制，是构建民生型政府的基本要求。必须按照不断强化公共服务和逐步实现基本公共服务均等化的要求，深化财政体制改革，健全公共财政体制。现阶段，我国基本公共服务体系不够健全，只有构建以实现包容性增长为基本目标和内容的基本公共服务体系，才能让所有人群积极主动地为经济社会发展做出应有的奉献和公平合理地分享经济社会发展的成果，才能促进社会经济的全面发展和社会矛盾的有效解决，实现社会公平正义。一是要大力发展教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业，努力提高人们的物质生活水平和精神生活水平。二是实施积极的就业政策，完善就业服务体系，提高人的生存与全面发展能力。三是健全社会保障制度，逐步建立包括社会保险、社会救济、社会福利、慈善事业在内的覆盖城乡居民的社会保障体系。四是要完善分配制度，坚持效率与公平兼顾，初次分配注重效率，再次分配要更加注重公平，以缩小收入差距和实现共同富裕。五是要加强公共基础设施建设，不断改善人们的生活条件。［8］

4.深化行政体制改革，切实转变政府职能，建设有限政府，推动经济社会全面协调发展

当前，我国政府仍然扮演着全能型政府的角色，政府管了很多不该管、管不好的事，却放松了政府最基本的职能：社会管理和公共服务。这严重影响了政府的行政效率，背离了全心全意为人民服务的宗旨，甚至把政府推向了一个既不能保持经济长期稳定发展又不能有效解决社会矛盾以实现公平正义的尴尬境地。因此，要实现包容性增长，推动政治文明、经济文明、社会文明、生态文明的全面进步，必须实现全能政府向有限政府转变。建设有限政府，改革行政管理体制是基础，转变政府职能是核心，深化行政审批制度改革是突破口。要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以公共行政学的系统理论为支撑，继续推进行政管理体制改革，加快建设行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的行政管理体制。进一步调整和转变政府职能，政府在更好地履行经济调节和市场监管职能的同时，要更加发挥好社会管理和公共服务职能，以“人民高不高兴、人民满不满意、人民赞不赞成和人民拥不拥护”为标准来提供公共产品和公共服务，保持社会稳定，促进公平正义的实现，推动经济社会的全面协调发展。

［1］王红茹.胡锦涛公开倡导“包容性增长”或将写入“十二五”规划［EB/OL］.http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201009/28/t20100928_21853067.shtml，2010-09-28.

［2］胡锦涛.深化交流合作，实现包容性增长［R］.第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，2010-09-16.

［3］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［R］.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，2007-10-15.

［4］邵明昭.政府转型：落实科学发展观的一个现实课题［J］.行政管理探讨，2006，（3）：63-67.

［5］黄 静.和谐社会与服务型政府［J］.管理观察，2008，（11）：26-27.

［6］夏书章.行政管理学［M］.北京：高等教育出版社，2008.

［7］吴玉宗.服务型政府：概念、内涵与特点［J］.西南民族大学学报，2004，（2）：407-408.

［8］魏礼群.大力建设服务型政府，重点解决民生问题［EB/OL］.http：//news.163.com/06/1101/15/2URQC2VR 000120GU.html，2006-11-01.

To Build a Service Government：The Basic Way to Realize the Inclusive Growth

LI Jin-long，SUN Yi-feng

As the important component of superstructure，government is the most important base to promote economic and social development in a country or a region.The historical background of service government and inclusive growth is almost synchronous.Their basic ideas and values are highly combined with each other.As a new model of economic growth，inclusive growth has many ways to be realized.But the basic way is to build a service government.Only by building a good public service government can we promote the realization of inclusive growth efficiently.

service government；inclusive growth；economic construction government

李金龙，湖南大学政治与公共管理学院教授，博士（湖南 长沙 410082）孙翊锋，湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生（湖南 长沙 410082）

（责任编校：文 一）