论新时期纠纷解决机制的完善——以调解为中心

奉晓政

(贺州学院 马克思主义学院，广西 贺州 542899)

我国目前的纠纷解决机制还比较单一，仍主要依靠司法诉讼，无法全面及时高效地化解矛盾纠纷，不能满足构建和谐社会的要求。中华民族历来有“和为贵”、“让为贤”的优良道德风尚。从古到今，调解方式解决纠纷和矛盾在我国得到了广泛的运用，它具有及时、友善、自主、手段多样及自愿履行的特点，亦比较符合中国传统法文化及当今国情，而且调解还被欧美法律界人士誉为“东方经验”［1］544。笔者认为，在新的历史时期，建立和完善以调解为中心的、多元化的纠纷解决机制不失为一种明智的选择。

一、当前矛盾纠纷的多发性与多样性

目前，我国正处于体制转型——由计划经济体制向市场经济体制转变的不稳定时期。这是一场伟大的变革，也是个动荡和纠纷多发的时期，没有先例可供借鉴。特别是我国国情复杂，地域差别很大。加之体制转型期必然导致的思想混乱，社会不稳定以及各种体制碰撞、价值观碰撞、利益调整的碰撞等，都相互作用，导致了社会矛盾纠纷的急剧增多［2］15。

笔者对西部省区某地级市纠纷状况的调研表明，当前的矛盾纠纷呈现出类型多样化、主体趋利化、处置复杂化及易致群体化的特点。现阶段比较突出的矛盾纠纷主要有以下七种。

(一)土地建房纠纷

一是农村村民自留地、开荒地及承包地纠纷，涉及土地的占有、使用、流转及征收补偿等;二是宅基地纠纷，涉及宅基地的使用、转让、置换及继承等;三是相邻权纠纷，涉及取水、排水、通行、通风及采光等。这些纠纷一般发生在村民邻里之间，影响邻里团结，处理不好，极易导致双方亲朋好友的参与，甚至会引发宗族械斗及群体性上访事件。

(二)劳动争议、劳务纠纷

近年来，这类矛盾纠纷呈快速上升趋势，主要牵涉到劳动报酬、五种保险金的缴纳、工伤赔偿、劳动合同的解除及未签订劳动合同而引起的争议。此类纠纷增加的主要原因在于:新建企业尤其是民营中小企业增多，外来人口数量大，劳动部门管理存在真空地带;部分企业有意规避《劳动合同法》，用工不规范，不依法签订劳动合同或不按合同履行相关义务;劳动力市场供大于求，就业难，大多数务工人员迫于压力不得不忍气吞声屈服于老板的淫威，不敢坚持自己的正当要求。

(三)婚姻家庭纠纷

引发婚姻家庭纠纷的原因是多方面的:一是部分人缺乏道德观念，追求感官刺激，崇尚婚外情，因第三者的插足导致婚姻破裂;二是外出务工人员增加，夫妻长期两地分居，缺乏感情交流，易与他人发生情感纠葛或非法同居，最终导致离婚或重婚;三是部分婚姻缺乏坚实的感情基础，随着物质文化水平的提高和思想观念的变化，导致原有婚姻关系的破裂;四是广大农村留守老人和留守儿童增加，老人和儿童长期缺乏关爱，容易引发家庭矛盾;五是婚姻家庭纠纷引发的财产分割、子女抚养权及探视权纠纷;六是由于农村老人缺乏社会福利保障，子女互相攀比、推诿不愿赡养老人甚至虐待老人;七是兄弟妯娌之间不团结，在分家析产、遗产继承等问题上斤斤计较、互不相让而引发矛盾。

(四)民间借贷纠纷

民间借贷自古有之，随着市场经济的深入发展，民间借贷更为活跃。近年来，许多地方由于民间借贷的高额利息和还贷问题引发的矛盾和纠纷呈高发趋势，极易导致家庭悲剧和暴力违法事件。有些地方，民间借贷较为普遍，牵涉面极广，一旦资金链中断即会引发社会问题，严重影响当地的社会和谐与稳定。

(五)拆迁补偿纠纷

近年来，由于各地经济迅速发展，辖区内高速公路、铁路等基础设施建设、城区开发和改造等工程建设项目投资加大，征用土地较多，因建设用地、拆迁补偿和安置等问题产生许多矛盾纠纷，不断引发公众暴力抗法和上访等群体性事件。主要原因在于:部分群众不理解、不支持、不配合，甚至无理取闹，阻挠施工，影响工程进度，以期从中获取个人利益;先后开工的不同项目征地拆迁补偿标准不一致，引发新矛盾。例如，笔者调查了解到，先后建设的洛湛铁路、贵广高速铁路及广贺高速公路都必须通过某一乡镇抑或是某一行政村的辖区范围，需要征收部分山林、耕地和宅基地，但是由于各个工程的建设主体不同，每一工程项目的征地拆迁补偿标准也就各不相同，从而导致部分村民互相攀比，不愿签字，增加征收工作难度。

(六)矿产资源开发纠纷

由于矿产品价格不断上扬，部分村民受利益驱使要求提高矿山承包价格，不断与矿产资源开发企业产生矛盾冲突。例如，某县某乡镇是大理石的主产区，近年来由于大理石及相关产品的价格不断攀升，因大理石矿开发问题产生争议，引发当地村民以村集体的名义借种种理由提起诉讼或上访，要求废除原来签订的合同，收回矿山开采权，不准矿山开发企业开采大理石。此类纠纷如果处理不当，便会拖垮一个企业，同时也极易引起村民集体上访，形成社会不稳定因素。

(七)农村山林地界纠纷

上世纪八十年代初，各地县级人民政府曾经颁发过山地林权证。但是，由于当时发证把关不严，工作不细致，程序不规范，出现了许多的问题。例如，有许多地方是先颁发山地林权证，后由各个村组自行填报数据表，并且林权证后亦未附相关的地图，从而导致了“一地多证”相互重叠或是漏发证书的现象。而且，由于经济社会的不断发展各地的行政区划陆续有一些局部的小调整，但是对有关的山地林权却未进行重新划分处理。前几年，根据国家林业局的统一部署，各地开始换发新证。这时矛盾就集中爆发了。一些山林纠纷案件由行政处理到行政复议再到行政诉讼一审、二审，多次反复，几轮较量，仍无法了结。随着经济发展和人口不断增长，农村人多地少矛盾突出，且近年来林木经济价值不断上升，林地出租的价格也水涨船高，山林地界纠纷更是有增无减。

二、当前纠纷解决机制存在的问题及原因

现阶段，我国的改革和建设处于关键时期，这既是一个经济发展的黄金时期，又是社会矛盾凸显期。“不同社会集团的出现，也就意味着利益的分化，使人与人之间的那种彼此互助的合作关系，变成了人与人的利害关系。人的普遍的自然之性与这种特定的社会关系(已变化了的社会之性)结合便产生了利益冲突”［3］57。社会结构发生变化，利益格局不断调整，各种矛盾纠纷大量产生，表现十分突出。但是，与此不相适应的是，许多地方解决矛盾纠纷的途径较为单一，无法快捷有效地解决当前社会层出不穷的矛盾纠纷，具体表现在如下方面。

(一)人民调解的功能未能充分发挥

通过长期不懈的努力，民间调解组织已经在我国城乡各地广泛建立并逐步健全，这就为调处矛盾、化解纠纷提供了组织保障。人民调解本应当成为矛盾纠纷的“第一道防线”。但根据我们对某市的实证研究，民间调解的作用并未充分实现。这可从如下几个方面得到反映:第一，民间调解因为缺乏强制执行力，呈现出不稳定性，达成调解协议后反悔的情况屡见不鲜;第二，各级人民法院通常不认可民间调解协议的效力，民间调解协议不能直接向人民法院申请执行。许多法官在审判案件时，也完全抛开通过多方努力所达成的民间调解协议，因而民间调解的权威性大受影响;第三，民间调解的社会化、制度化、自治化有待进一步提高，调解人员素质良莠不齐，未养成法治意识，造成调解不够规范和严谨，甚至还存在违法调解的现象;第四，各地人民调解组织发展不平衡，部分地方人民调解组织经费缺乏保障，调解积极性不高;第五，民间调解与诉讼方式之间缺乏有效的衔接机制，导致重复劳作，资源浪费。

(二)政府部门和机关的纠纷解决功能未得到充分利用

在我国，行政裁决是免费的，而且政府公权力能够直接决定资源(权利)的归属，具有低廉高效的优势。但是，实践中行政裁决并未发挥其应有的化解纠纷的功效。在法律未明确规定且无硬性指标任务的情形下，除公安、工商、国土等少数部门外，其他政府部门和机关没有依职权主动化解纠纷的动力，往往对于行政裁决民事纠纷持消极观望态度。除此之外，亦由于国家目前还未制订相关的行政裁决程序，部分行政机关的裁决受案外因素的干扰较大，处理结果不公正，无法化解矛盾，息事宁人。

并且，行政机关解决纠纷主要由各职能部门处理，而各职能部门都只是在自己的职责范围内尽其本分，很少与其他部门进行横向交流和沟通。各部门调处纠纷时单打独奏，甚至有的职能部门调处纠纷仅为了完成任务，调解完全流于形式。例如，虽然法律法规明确了一些职能部门调处相关纠纷的职责，但这些职能部门只是虚与应付，纠纷调处工作不细致、不耐心，往往流于形式走过场，随后便告知当事人“调解不成就起诉”。还有的职能部门在遇到法律、法规规定不明确或有交叉重合的情况时，便相互推诿，不仅不能解决纠纷，反而容易导致矛盾激化。

(三)人民法院负荷过重，案件压力日趋加大

司法是现代法治社会一种公认的、解决纠纷的常规方式，具有终局性、权威性的优势。但是，司法方式解决纠纷亦存在不足和局限:一是司法不可能且并不适宜解决所有的纠纷;二是司法本身有其严格的、繁复的程序设计，耗时费力，成本高昂，难以满足当事人的解纷息争的需求;三是诉讼双方不可能实现“双赢”，因权利争端或侵权而受到破坏或干扰的社会关系并不会随着诉讼终结而自行恢复与重建，司法难以实现法律效果和社会效果的有机统一。

进入21世纪后，伴随着市场经济的不断全面深入和发展，经济关系越来越复杂化，市场主体和利益主体增加，法院受理案件的数量也是成倍增长。诚然，诉讼既是化解纠纷的主渠道，又是形成规则的一种程序和机制，民众必定会对其产生极大的依赖。通过法律国家可实现对社会的控制，法律的统一适用又能够保障社会的稳定与和谐。并且，通过具体诉讼活动的开展还可以对广大民众进行法治宣传教育，使他们树立社会主义法治理念。今后随着法治的不断进步，公民的诉权将进一步得到保障，法律和诉讼的作用必将加大，而且司法裁判的范围也必定会不断拓展，诉讼数量的增加也是大势所趋。

但是，许多人对纠纷的解决产生了片面的认识，把司法诉讼作为维护其权利的不二法门，有些人甚至为一些鸡毛蒜皮的小事而不计诉讼成本诉至法院。这既浪费国家宝贵的司法资源，又增加当事人的讼累。更有甚者，还有人将纠纷通过诉讼解决的比率作为“法治”进步的主要指标，把对诉讼的利用作为民众法律意识提高的标志。社会上存在一种诉讼全能的认识倾向，部分法院也大包大揽，诉讼成为解决纠纷的“独木桥”，通过非诉讼方式解决的纠纷少之又少，法院的纠纷解决由“正义的最后一道屏障”变成了“第一道防火墙”。之所以会出现如此局面，原因有三种。

第一，现阶段我国仍未确立多元化的纠纷解决机制，亦缺乏处理社会矛盾纠纷的有效的分流机制，更没有惩处滥诉行为之手段，因而矛盾纠纷绝大多数进入了诉讼程序，造成法院和法官超负荷。第二，社会矛盾纠纷解决机制结构不合理，价值取向单一。由于对相关知识的宣传普及不够，当事人对替代性纠纷解决机制的作用、程序及优点不甚了解，甚至还存在错误认识，因而就不愿意利用。民众对非讼方式的运用少，一定程度上又阻碍了替代性纠纷解决机制的发展，从而形成了纠纷解决机制单一的局面。第三，替代性纠纷解决机制与司法诉讼之间缺乏有效衔接，造成司法资源的浪费。非讼方式的处理结果缺少法律强制力的保障，实践中许多通过非讼方式解决处理过的纠纷最终往往还要再经过司法诉讼程序，导致纠纷解决成本高、效率低，造成了其他纠纷解决机制形同虚设的局面。例如，我国现行法律规定劳动争议必需首先经过劳动争议仲裁，但是，争议双方对劳动争议仲裁仲裁的结果往往很难满意，多数都会再起诉到法院，从而事实上造成了劳动争议仲裁程序的无效，反过来又影响到劳动争议仲裁机构的工作积极性。

三、着重调解，构建纠纷解决的新机制

所谓多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体多样要求的程序体系和动态的动作调整系统［4］17。多元化纠纷解决机制应当是一个由政府主导、法院积极参与，社会各种力量通力协作的纠纷解决体系。当前及今后一个时期，中国都将处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾多发期，维护社会和谐稳定成为了各级政府各项工作的重中之重。要解决不断增加的各类社会矛盾和纠纷，我们就必须建立和完善多元化矛盾纠纷解决机制。

调解在纠纷解决的过程中具有其独特的作用。正如戈尔丁所说的那样，“当一个纠纷通过调解来解决时，常常正好是当事人都不得不对那些各自觉得自己在法律上或道义上本来有权的事情相妥协。只要一方坚持其权利或坚持一种基本原则的要求，就不可能有什么解决”［5］223。埃尔曼也认为:调解及其它非诉讼方式“是一种恢复冲突所破坏的平衡的代价低廉的方式”［6］133因而无论是东方还是西方，也无论是法制发达国家还是法制相对落后的国家都正在积极推行调解等纠纷的非讼解决方式。调解既是中国文化传统的一部分，又是现代中国法律制度的一部分。程燎原先生指出:“在现代中国，调解的目的仍然在于维护公共秩序或重建因民间纷争而遭到破坏的人际和谐关系”［7］445。根据顾培东的研究，“当代中国调解存在和适用的基础中固然有传统文化和传统习惯的因素，但同时又有新的社会观念。这就是作为主流意识形态所倡导的互助合作、礼让和尊重意识。尽管相同的意识在其他社会也得到倡导，但这些意识在当代中国不只是一种人际间的生活原则，而广泛作为一种政治文化深及于社会经济以及其他领域，成为社会本位观念的重要内涵之一”［8］39。有鉴于此，笔者以为，有必要确立多元化的矛盾纠纷调解解决机制。

(一)发挥人民调解委员会的首道防线作用

目前，我国比较成熟和健全的诉讼外调解机制是人民调解。全国各地都建立了人民调解组织，许多大公司、大企业都建立了自己的人民调解组织，各个乡镇都设立了司法所，配备了专门的人民调解员，各个社区(居委会)、各村民委员会也设立了人民调解组织，有专人负责。完全可以说，人民调解组织已经遍布城乡、网络健全。而且，人民调解员来源广泛、植根基层、贴近群众。又由于人民调解工作具有平等协商、互谅互让、不伤感情、高效低廉的特点，容易被人民群众接受，在化解矛盾纠纷中有着明显的优势。因此，我们应当充分发挥人民调解工作的优势，加强对人民调解委员会工作的指导，以提高工作质量和实效，将纠纷化解在萌芽状态，切实发挥其“第一道防线”的作用。

自2002年11月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》明确:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”。并且，“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行”。这就初步确立了人民调解协议的法律效力，从而符合条件的调解协议也具有了强制执行力。

2007年8月23日，最高人民法院、司法部又联合下发了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，意见规定:“当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令”。为进一步建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，2011年3月21日最高人民法院又制订了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》。《规定》指出:当事人可以共同向人民法院申请确认调解协议;人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用;人民法院依法作出确认决定后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。这进一步规范了人民调解与诉讼的关系，提升了人民调解协议的法律效力，有利于人民调解工作的开展，有利于进一步发挥人民调解化解矛盾纠纷的功能。

加强人民调解工作，及时化解矛盾纠纷，既是构建社会主义和谐社会的重要内容，又是构建社会主义和谐社会的重要保障。

(二)运用多种调解方式，建立健全矛盾纠纷预防解决机制

调解植根于我国历史文化传统，相应地调解制度和调解组织也较为发达。调解不仅符合广大民众的价值观念，也与普通老百姓的权利意识水平相适应，还有利于实现中华民族几千年来所不懈追求的自然秩序、社会秩序和谐的理想。因此，在处理各种社会矛盾纠纷的过程中各职能部门必须高度重视发挥调解的作用，注重改进调解的方式和方法，提高调解水平。要以化解社会矛盾纠纷为主线，充分利用行政调解的优势，发扬光大民间调解的优秀传统，进一步发挥各类调解化解矛盾纠纷的功能。

需要进一步明确各职能部门的责任，形成相互衔接配合的大调解的工作格局。可以采用多种调解方式，实行上门调解、包点调解、行业和部门(单位)内部调解、接访调解、处警调解及对问题跟踪调解等方法，将行政调解、人民调解和司法调解有机结合起来，集中一切力量，预防化解矛盾纠纷，将大部分矛盾纠纷消弭在诉讼程序外。各地应努力建立健全人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解工作体系，以有效化解社会矛盾，真正做到案结事了。当前即今后一个时期，我们应重点围绕土地征用、房屋拆迁、矿产资源开发及山林土地纠纷等可能引发重大治安问题和群体性事件的矛盾纠纷，开展专项调解活动，争取将矛盾纠纷化解在萌芽状态。

(三)各级人民法院应牢固树立“调解优先”的理念，全面推进调解工作

调解有利于消弭化解社会矛盾，实现定纷止争，有利于修复当事人之间因矛盾纠纷而遭破坏的平和关系，实现社会的和谐与稳定。调解在有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中具有独特的优势和重要价值。因此，各级法院一定要转变重裁判、轻调解的观念，把调解作为处理各类案件的必经程序，自觉主动地采用调解方式处理矛盾纠纷，将调解运用于立案、审判和执行的各个环节，落实到一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程，建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。

笔者以为，法院应着力抓好下列调解工作。

诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前的审查期间，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，立案庭负责立案的法官应积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前，有效节约司法资源。例如，婚姻家庭问题就可先由居委会、村委会或双方所在单位的工会、妇联、团委、保卫部门及人民调解委员会解决。

立案调解工作。各级人民法院尤其是基层人民法院需要加强与人民调解组织、行政调解组织以及其他调解组织的协调与配合，努力强化立案调解工作。在案件立案之后、移送审判业务庭之前，法院立案庭须充分利用其“第一时间接触当事人、第一时间了解案情”的优势，积极引导当事人选择调解方式解决纠纷。立案调解最好采取委托调解为主，邀请调解为辅的方式。对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，在立案后必须及时调解;对可能影响社会和谐稳定涉及面广的群体性案件、集团诉讼案件，敏感性强、社会广泛关注的案件，在立案后也应当积极努力做好调解。

庭前调解工作。案件移送审判业务庭后，在开庭审理之前或之后，审判法官仍可以做双方当事人的思想工作，说服当事人同意调解，并及时进行调解。实践证明，在审理阶段邀请当事人所在村委会、居委会的领导或其他熟悉情况的人员参与调解，往往会取得事半功倍的效果。并且，要特别注重发挥行业专家的作用，在那些涉及专业技术性问题的案件，专家意见具有不可替代的作用。只要条件允许、时机得当，专家参与调解就可以取得令人满意的结果。

执行和解工作。法院执行部门必须做好执行案件的和解工作，努力改进执行方式，灵活利用调解手段和执行措施，尽量帮助当事人达成执行和解，以有效化解执行难题，实现案结事了的目标。在执行阶段，在裁判文书已经生效、权利义务关系明确的情况下，强制执行申请人一般不愿轻易让步，这时，非讼调解机制的运用就显得尤为重要。执行法官可邀请相关调解组织参与执行和解，在协商过程中注意发挥参与调解人员的主观能动性，在不违反强行法规定的前提下，可由参与调解人员制订和解方案。

(四)形成并完善诉讼与非诉讼相衔接的多元的矛盾纠纷解决机制

现实社会中利益主体的多元性、社会矛盾的复杂性、纠纷类型的多样性客观存在，故而任何一种单一的纠纷解决机制都不是万能的，不可能解决所有的矛盾纠纷，由此社会矛盾纠纷的解决机制也必须是多元化的——包含协商、和解、调解、仲裁及诉讼等多种方式。我们应当高度重视各种纠纷解决机制的互动与互补，努力整合多种资源，建立和完善多种纠纷解决方式并存的多元化机制，实现矛盾纠纷解决诉讼方式和非诉讼方式的相辅相成、良性互动、功能互补，最终化解和消除矛盾纠纷，达致社会的稳定与和谐。

［1］奉晓政.资源利用冲突解决机制研究［J］.资源科学，2008(4).

［2］王公义.人民调解制度是解决社会纠纷的重要法律制度［J］.中国司法，2005(8).

［3］程燎原，王人博.权利及其救济［M］.济南:山东人民出版社，2004.

［4］范愉.非诉讼纠纷解决机制研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2000.

［5］戈尔丁.法律哲学［M］.北京:三联书店，1987.

［6］H.W.埃尔曼.比较法律文化［M］.北京:清华大学出版社，2002.

［7］程燎原，王人博.权利及其救济［M］.济南:山东人民出版社，2004.

［8］顾培东.社会冲突与诉讼机制［M］.北京:法律出版社，2004.