新农村文化建设中政府职能分析

于 艳

(福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007)

社会主义新农村文化建设也是社会主义先进文化建设的重要组成部分，是社会管理创新的基本要求。新农村文化建设能更好地在广大农村落实科学发展观，促进城乡协调发展，有助于培育新型农村、新型农民。

一、政府在新农村文化建设中的职能定位

根据公共经济学理论，人们把具有非竞争性和非排他性的社会产品称之为公共产品，也就是说，任何人消费这种产品不会导致他人对该物品消费的减少，其个人消费等于集体消费。从公共产品的定义中，我们可以看出:消费的非竞争性、效用的不可分割和受益的非排他性是公共产品的三个显著的特征［1］。公共产品又是社会发展所必不可少的要素，由于公共产品的这种特殊属性容易导致市场提供公共产品往往会出现因私人收费过高而导致“供给闲置”或因收益偏低而形成“供给不足”两难现象，因此提供公共产品或服务是政府的基本社会公共任务之一。国家或政府作为公共权力机构，可以运用强制手段来动员全体经济社会资源来供应农村公共产品，国家可以通过立法确立政府提供公共产品的社会责任，“使政府可以按法治程序强制性地获取提供公共物品的费用”［2］，并使得任何人都没有“搭便车”的机会。可见，提供农村文化建设所必须的设备、经费、人员，提高农村公共文化服务水平，健全农村公共文化服务体系，积极推进新农村文化建设是我国各级政府职能的基本要求，也是维护包括农民在内的广大人民群众切身利益的根本要求。

现阶段的政府是“责任政府”，它要求政府承担以增进全民福利为核心内容的社会事务。与自由主义理论时期的“有限政府”理念不同，它要求国家一改往日的被动角色去积极的通过行政权的运用广泛地干预社会，为公民提供就业、医疗、文化等各方面事务，以维护社会的稳定、公平与公正。可见，大力推进社会主义新农村文化建设，是提高农民的科学文化水平和思想道德素质，丰富农民生活，提高农民生活质量，缩小城乡差距，实现社会公平和公正的根本要求，也是各级政府职能的重要任务。

二、政府在新农村文化建设的责任履行上存在的问题

第一，政府出资职能缺位。在我国的大部分农村，文化建设的经费投入明显不足，基础设施落后，文化建设有名无实。从财政对文化投入的城乡构成来看，2010年，农村文化投入116.41亿元，比上年增长了30.38亿元，增长了35.3%，占国家对文化总投入比重为36%，尽管国家财政对农村文化投入有所增加，但和同期财政对城市文化投入比较，相差仍然悬殊。2010年国家对城市的文化投入高达206.65亿元，占国家财政对文化总投入的64%，超过对农村文化投入比重28个百分点。2010年，全国人均文化事业费为仅24.11元，更不用说对于投入少，人口基数大的农村人均文化事业费了。国家财政对东西部文化投入的分布也存在着不均的情况。对于比较落后的西部地区，2010年，国家财政对西部文化投入为85.78亿元，而中东部地区文化投入为236.28亿元，中东部文化投入是西部文化投入的近3倍［3］。可见，经费严重不足是农村文化建设困难重重，效果甚微的重要原因。

第二，政府监管职能缺位。现阶段，我国还缺乏健全有效的农村文化建设管理机制，导致各级乡镇政府与中央政府之间的级层较多，容易发生挪用经费、滥用经费等情况，使得中央财政投入的经费未能真正用到实处。一些基层政府、部门以及领导对农村文化建设认识不足，还未真正树立科学的发展观和正确的政绩观，存在片面单纯地追求GDP的增长，而对文化建设轻视、忽视或偏视，认为只要经济发展了，文化建设自然就跟上了。只谈文化为经济的服务功能，而忽略了对文化本身的投入和发展。在这样的思想指导下，许多基层干部放松了文化建设工作。在许多地方，文化建设工作也未纳入基层领导干部的政绩考核体系中，没有纳入当地经济社会发展的规划中。一些监管部门的领导也抱着经济发展摆在第一位的思想，就忽视了对文化建设工作的监管、反馈工作。

第三，公共文化产品的提供主要还是政府“包办”。各乡、村的文化基础设施如文化站、图书馆等主要还是由政府包办。比如，自《全国“十一五”乡镇综合文化站建设规划》实施以来，截至2010年，文化部和国家发展和改革委员会已经安排中央预算内资金39.21亿元，作为“乡乡有综合文化站”的建设资金，共补助乡镇综合文化站建设项目23881个。由此可见，农村文化建设的经费仍然主要依靠着政府财政投入。根据公共选择理论，由于政府的本性以及公共物品供求关系的特点，例如缺乏竞争机制，缺乏追求利润的动机等，使得它们提供公共物品也缺乏高效性。公共选择理论者认为应该将一些公共产品的生产承包给私人生产者，从而促进生产成本降低和公共部门效率提高［2］。而在新农村文化建设中，政府未能善加利用市场资源，合理利用民营资本、私有资本、非政府组织等各方面有利资源来建设公共文化产品。

三、政府在新农村文化建设中履行职能的路径选择

第一，坚持政府主导，农民主体的工作理念。在新农村文化建设中，必须始终坚持政府主导，农民主体的工作新思路。公共服务是我国政府的重要职能之一，在新农村文化建设中的文化服务是一种基本的公共服务，为农民提供公务服务是政府的基本职责之一。因此，政府的主导作用主要集中在搞好规划管理、制定相关配套政策、宣传引导、组织协调和指导帮扶、改善文化基础设施、引导农民转变思想观念等［4］。同时，必须充分巩固农民在新农村文化建设中的主体地位并充分发挥农民的主体作用。农民是农村的主人，是农村文化活动的享受主体，同时也是农村文化活动主要的参与者甚至是组织者，农村文化建设归根到底是农民的事情。各级政府要搞清楚农民的所思、所需以及所好，充分尊重他们的意愿，办农民需要的、喜于参与、便于参与的文化活动，充分调动广大农民群众的积极性、主动性和创造性。各级政府要让农民通过个人办文化、或与集体合办文化等多种形式，加入到文化建设的行列中来，使农民成为新农村文化建设的真正主体。要开展各种形式的切合农民生活、基层群众喜闻乐见的群众文化，充分调动农民参加文化活动的积极性，从而提高建设农村文化的积极性。

第二，加大财政力度，多渠道筹集经费。在《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中规定，“各级财政每年对文化建设的投入增幅应不低于同级财政经常性收入的增幅。”现阶段，政府对文化的投入虽然年年都有所增加，但是增幅都不及同级财政经常性收入的增幅。政府是公共物品的主要提供者，对于农村文化的基础设施建设，政府财政仍然是其主要提供者。政府要根据农村文化建设的实际情况，加大文化投入，合理配置东西部、城乡文化投入分配。首先，要加大财政向农村文化倾斜的力度，缩小城乡文化投入差距。尤其要加大对农村文化基础设施的财政支持力度，提高财政资金的使用效益，确保乡镇文化站、“农家书屋”等基础设施建设。其次，加大文化资源向农村的倾斜力度，缩小公共文化设施的城乡差距和区域差别。加大“文化下乡”的力度，向农村输送切合农民生活的、能引起农民共鸣的文化活动，同时，为农民送去城市里新鲜的文化活动，增强他们对新文化的接受度，从而缩小城乡文化差距。同时，要合理利用市场机制，将政府拨款、社会资金、自我集资合理结合，多渠道筹集建设经费，切实加强新农村文化建设。基层政府应大力提倡发展农村文化产业，充分调动社会各方面对农村文化建设的积极性，鼓励社会各方面力量投资兴办文化产业，鼓励和支持社会资本参与经营性文化事业。指定相关政策，积极引导、调动一切可利用的非政府组织加入新农村文化建设中来，比如，加强财政支持力度、建立畅通的信息渠道，制定税收优惠制度等。充分调动社会力量，积极宣传引导社会力量捐助农村文化事业，逐步建立国家、集体、社会、个人相结合的多渠道资金体系，实现农村文化事业投入的良性循环。

第三，完善政府对新农村文化建设的监管制度。要建立比较健全的新农村文化建设的监管制度，首先，要将文化建设纳入基层领导干部的考核体系中，从根本上转变他们的执政观念，认识到文化建设的重要性。其次，建立有效的激励机制。对新农村文化建设特别突出的乡镇、村，从财政上、制度政策上予以激励，以提高基层领导干部建设新农村文化的积极性。再次，减少文化机构管理层级，基层文化机构直接受县级文化机构管理，从业务上、行政上受同一上级领导机构管理。

第四，完善政府在农村文化建设中的公共服务职能。基于“服务型”政府理念，文化建设是政府的基本职能之一，政府在新农村文化建设中，是主要的提供者，也是主要的服务者。加强农村文化建设是各级政府的主要职责，地方政府、基层领导应该根据自身的特色，结合本地实际情况因地制宜地制定行之有效的政策措施。及时完善政府公共服务职能，加强公共文化的基础设施等各方面建设，发展覆盖面广的农村文化服务体系，做到公共文化服务不“缺位”。各级政府要根据农民日益增长的精神文化需要，努力提高农村公共文化产品的质量与总量，提高政府公共文化服务水平，提供兼具制度性、系统性、公平性以及可持续发展性的农村公共文化服务。

第五，基层政府应注重留守儿童等特定群体的文化需求。儿童是祖国的未来，是我国文化的继承者和开创者，是新农村文化建设的重点对象之一。据调查，中国农村留守儿童数量超过5800万人。其中，57.2%的留守儿童是父母一方外出，42.8%的留守儿童是父母同时外出。留守儿童79.7%由爷爷、奶奶或外公、外婆抚养，13%的孩子被托付给亲戚朋友，7.3%为不确定或无人监护［5］。在许多农村，电视是留守儿童唯一的文化娱乐。而造成留守儿童文化娱乐匮乏的原因有多方面。首先，留守儿童的家庭大多难以顾及营造文化娱乐氛围，而且其监护人大多数是老年人，往往只从儿童身体健康方面考虑问题，重吃饭穿衣轻学习教养，重身体健康而忽视心理健康和全面发展。其次，由于留守儿童缺乏文化氛围熏陶，却过早过多涉足社会的方方面面，而由于其天真幼小，难以分清是非曲直，以至于部分儿童容易误入歧途。因此，在新农村文化建设中，基层政府应该尤其注重留守儿童的文化需求，建设适合儿童身心健康发展的文化大餐。例如，在农村文化站建设中专门开辟一个活动室为儿童专用，在儿童活动室中配备适合儿童的乒乓球桌等体育设施，适合儿童的文娱设施如各种棋牌、乐器等;在村图书馆中开设一片儿童阅读区域;根据儿童的兴趣爱好，聘期专业的老师教留守儿童乐器、舞蹈等艺术特长，组建一支村乐队、舞蹈队等，从而达到开阔视野、活跃思维、锻炼意志、陶冶情操的目的。

［1］陈振明.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2006.

［2］郭泽保.新型农村合作医疗中的政府职能分析［J］.福建行政学院学报，2011.

［3］中华人民共和国文化部.中国文化文物统计年鉴(2011)［M］.北京:国家图书馆出版社，2011.

［4］马仙玉.新农村文化建设面临的问题及创新策略［J］.中共云南省委党校学报，2011(1).

［5］中国农村留守儿童数量超过5800万人［EB/OL］.健康咨询，2008－08－18.