完善我国银行监管体制

□文/李 梅

（河北银行学校 河北·石家庄）

一、国外银行监管体制概况

（一）美国银行监管体制概况

1、监管体制的特征。美国实行的是双元多头（也称双线多头）金融监管体制，即中央和地方对银行都有监管权，同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。联邦制国家因地方权力较大往往采用这种模式。美国联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监管，从而形成双元多头的银行管理体制。在联邦这一元上，有最主要的三个监管机构：联邦储备体系（负责管理在州注册的、属于会员银行的商业银行）；联邦存款保险公司（简称FDIC，负责管理在州注册的、属于非会员银行的商业银行）；联邦货币监管局（负责管理在联邦注册的国民银行）。在州这一元上，50个州各有各的金融法规，各有各的银行监督管理官员和管理机构。美国的双元多头监管体制形成对某一家银行的多头重复监管。美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券交易委员会、期货交易委员会、储蓄机构监督办公室、国家信用合作管理局、联邦交易委员会、州保险监督署、甚至联邦调查局等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。

2、监管模式。美国实行的是伞型监管模式。对应于金融控股公司这种伞状结构，美联储被赋予伞型监管者职能，成为金融控股公司的基本监管者，并且与财政部一起认定金融公司允许经营的金融业务范围。在伞型监管模式下仍实行分业监管，金融控股公司的银行类分支机构和非银行类分支机构仍分别保持原有的监管模式，即前者仍接受原由银行监管者的监管，而后者中的证券部分仍由证券交易委员会（SEC）监管，保险部分仍由州保险署监管（SIC）等，SEC和SIC被统称为功能监管者。

3、监管的重点内容

第一，设立银行时严格审查开办者的个人信用。美国政府特别重视对新设银行董事会成员个人信用的审查。除了美联储等基本监管者的考察以外，美国联邦调查局也参与审查董事会成员的个人信用，为每个银行董事建立信用档案，并根据情况的不同决定是否对某些董事进行面谈。在严格的审查制度之下，有劣迹的或不合格的人很难混入商业银行董事会。

第二，联邦和州监管机构实行内部检查评级制度。监管人员主要检查五个方面：（1）资本金是否充足，是否存在抽逃资本行为；（2）资产质量如何、贷款和投资是否规范；（3）银行内部管理水平及风险控制能力；（4）银行获利能力；（5）流动性是否符合要求；贷款期限搭配情况。在每个方面，检查人员对银行进行由一级至五级的打分，最后综合五个方面的级别评出综合级别，评级结果不对外公布，但要通知银行董事长，同时要求银行对存在问题加以改进。

第三，采用法人监管机制，即只对银行法人一级的机构实施监管。如，花旗集团下设的花旗银行总部设在纽约，纽约联邦储备银行是花旗银行（包括其在纽约地区内的分行）的直接监管者，而花旗银行在其他地区的分行并不受该地区储备银行的监管。

第四，对金融公司设立防火墙。由于银行有存款保险保护，并且在出现问题时能得到联储的救助，所以金融控股公司的经营者往往会倾向于将非银行风险向银行转移。为避免通过内部交易增加银行风险，需要尽量限制资金由银行向非银行分支机构流动。

4、美国各银行监管机构相互关系和协调。在双元多头的监管模式下，即使是一家规模不大的州非会员银行，也要接受至少两家监管机构的监管——州银行管理当局和联邦存款保险公司；至于花旗银行这样的大机构，监管者更是来自各个方面，美联储、货币监管总署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管办公室、证券交易委员会以及多达50个州的监管部门都对其实施监管。

为了避免重复监管，提高监管效率，各银行监管机构开始注意加强协调。由于联邦监管部门与州监管当局在监管目标和监管重点等方面有所差别，前者注重的是金融安全，以保证银行的安全运行为目标；而后者则更多地考虑银行对本地区经济发展的作用，倾向于放宽对银行的监管。两者之间在监管过程中可能会出现矛盾是很正常的事情，如果双方意见不一致，主要依靠相互协商、相互妥协来解决，有时以联邦的意见为主，有时以州的意见为主。

（二）日本银行监管体制概况

1、监管体制的特征。日本实行的是单元多头（也称单线多头）金融监管体制，即银行的监管权集中在中央，地方没有独立的权力，在中央这一层次上有两家或两家以上监管机构共同负责的监管模式。

2、监管模式。日本金融监管体制经过了较大的改革和调整之后，金融厅现已成为日本金融行政监管的最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作。财务省（地方财务局）等作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查，其权力来源于双方最初签订的交易合同，这与商业银行有权对贷款对象企业进行查账的性质基本相同；但与金融厅的监管权力来源有着本质上的不同。

日本金融厅的监管模式是以职能监管为主，及各职能部门按照监管的性质进行设置和分工。在职能分工的基础上，再按照行业细分设置课室，对不同性质类别的金融机构进行分业监管。同时，各局下设的总务课专门对检查与监督的协调工作与信息沟通等负责。由此可见，改革后的日本金融监管体制比较注重监管的协调性和统一性。

3、监管的重点内容。大型银行由金融厅直接负责监管，重点监管的内容是上一次检查中所发现问题的改进情况和目前的金融风险状况。另外，除按照行业划分进行检查外，还成立机动灵活的专业检查组，针对市场关联风险和体制风险等专业难度较大的领域进行深入的检查。地方银行由金融厅和财务局共同负责检查，检查的重点是地方银行遵守法律的情况、风险管理状况等。

4、日本各银行监管机构相互关系和协调。2001年日本中央政府机构改革以后，原大藏省对金融机构的金融监管职能全部移交至金融厅，仅保留对存款保险机构的协同监管职能。该监管业务的具体联系方式是：金融厅直接授权地方财务局长，并在地方财务局的理财部设立检查监理官，由检查监理官及其下属检查担当课具体实施监管工作，并由检查监理官向金融厅直接负责。

金融厅是金融监管的最高行政部门，负责颁发营业许可执照，对金融机构进行检查和下达指令。而日本银行作为独立的中央银行，为有效控制金融风险而依据合同对交易对象金融机构进行检查并提供相关服务。两者检查重点明显不同，“各行其道”而又交流合作。

二、发达国家银行监管体制对我国的启示

（一）保持中央银行的相对独立性。即在处理中央银行与政府的关系方面，应遵循两条原则：一是国家经济发展目标是中央银行活动的基本点；二是中央银行货币政策要符合金融活动的规律。中央银行应独立于财政部，但又在资金和业务上发生联系，两者之间的关系体现在货币政策与财政政策的互相配合和互相协调上，我国央行货币政策的目标是“保持本币币值的稳定，并以此促进经济增长”。为了适应我国社会主义市场经济体制的客观需要，进一步发挥中央银行的宏观调控作用，加强并保持其独立性是非常重要。

（二）中外金融监管原则的差别是中国金融业发展滞后的重要原因。试比较一下中美两国的金融监管原则，就会发现两者之间存在着质的差别。美国的监管原则是尽量减少发展金融业务的限制，但金融监管一定要细化，做到了堵疏有机结合。可以说这一原则是美国之所以成为世界上金融活动最为活跃而金融监管又最为严格和深入的国家的重要原因。反观我国，为了防范金融风险，我国采用了强化管制、严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，试图通过限制金融机构的活动来预防风险。同时，受种种因素制约，金融监管水平不高、监管工作比较粗放。概言之是堵有余而疏不足。正由于长期限制金融领域真正的竞争，金融机构的业务发展相当迟滞，竞争力严重缺乏，潜在金融风险巨大。因此，有必要对现行金融监管原则和思路加以反思及调整，以推动金融市场竞争，促进金融监管水平的提高。

（三）加强各金融监管机构之间的协调。如日本，一方面在职能监管局内设置总务课，专门负责局内各业态监管之间的协调和信息沟通工作，提高统一监管水平；另一方面在职能监管局外设置总务局，负责各职能局和各金融相关部门间的政策协调工作，以增强各相关部门之间的信息共享。

三、完善我国银行监管体制的建议

（一）各银行监管机构应相互协调。在我国，人民银行与银行监管局应是行政上互不隶属的关系，为了使金融监管局的非现场监管更加科学、准确，同时也便于人民银行分析货币政策的执行效应，人民银行和银行监管局之间应建立信息交流制度和相互通报制度，在其他方面例如法规的出台等应密切合作并进行磋商，并且应当尽快建立银监会和央行及其他部门之间的有效协调机制。一方面要加强部门间的信息共享和协调合作，防止部门间扯皮现象，减少摩擦成本，提高办事效率；另一方面目前我国的银行监督管理体制中的一些关系尚未理清。从现实来看，要避免银监会在行使监管职责时受到政府部门的影响，银监会应尽量加强其监管的独立性，这就要求加入金融相关部门之间及与其他政府部门的协调力度，建立相对稳定的协调机制。

（二）细化银行监管，使银行监管的完善与金融业务发展相互促进。与国外许多国家比起来，我国的银行监管工作较为粗放，并且由于监管工作多数采用了强化管制、严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，试图通过限制金融机构的活动来预防风险，从而在很大程度上制约了我国金融业的发展。而美国等经济发达且银行监管进行较为顺利的国家则是尽量减少对发展金融业务的限制，但金融监管一定要细化，做到了堵疏有机结合。在这一点上，我国应当借鉴。我国监管当局应该合理地处理银行监管与金融创新的关系。金融创新是对银行监管的主动规避，同时可能带来新的风险，增加银行业监管复杂性和新的难点。但也应看到，金融创新是金融发展的重要动力，是商业银行摆脱经营管理困境的重要手段和路径，特别是我国银行业经营管理薄弱、竞争能力低下，更需要金融创新。因此，监管部门应正确处理银行监管与金融创新的关系，在大力防范金融风险的基础上，支持银行业积极开展金融创新。

（三）建立完善的内部评级体系和内部风险模型。监管的主要目的在于建立一个既能有效配置资本资源，又能保持运行稳定的金融体系。从《巴塞尔资本协议》的变迁中可以看出，国际银行业监管的趋势是通过激励相容的制度安排以及市场扭力，使银行自发地加强内部风险管理。其具体做法是：以资本充足率为主要评价指标，允许符合条件的商业银行采取内部模型来确定资本充足率，但是辅以严格的事前检查和事后惩罚措施，同时要求提高透明度，提高信息披露标准，增强市场利益相关者在促使银行拥有充足资本方面的作用。我国银行监管也应该从这个原则出发，在严格控制的前提下，允许银行选择与实际业务和发展战略相适合的方法来确定资本金，而不是规定银行必须选择什么方法来确定资本金。

（四）充分发挥银行同业公会的协调作用。这是构建与我国现代金融体系相适应的新型监管体系中不可缺少的部分。对于银行业日常经营中经常出现的问题，可以由银行同业公会按市场规则解决。在当前金融一体化、市场化的大环境下，银行业竞争加剧，在“趋利”和“避险”的两难选择中，不少银行往往倾向于“趋利”，容易留下金融隐患。充分发挥银行同业公会的监管作用，有利于促进银行的自我约束和自我调控能力，有利于整个银行业走上良性竞争的轨道。

综上所述，我国银行监管制度的完善，需要各个部门联合起来，借鉴国外的先进经验，根据我国的国情，探索出一条有中国特色的银行监管体制。

[1]陈洪涌.新巴塞尔协议对我国银行监管机构的启示.金融观察，2006.4.

[2]徐静.关于完善我国网络银行监管的思考.北方经济，2006.3.

[3]周小路.构建合理有效的银行监管系统初探.大众科技，2005.2.