气候变化下国际贸易法律问题研究——以碳关税合法性分析为视角

刘 冰

（福建江夏学院法学院，福建福州 350108）

气候变化下国际贸易法律问题研究
——以碳关税合法性分析为视角

刘 冰

（福建江夏学院法学院，福建福州 350108）

频繁爆发的极端天气，使得全世界都意识到气候变化的异常，为此，大多数国家都主张应通过制定有约束力的全球性气候框架公约来应对气候变化。但由于经济利益的驱使，德班气候大会上与会各国并未实现这一愿望，相反，在国际贸易领域中，一些国家借保护环境为由，意欲推行碳关税以达到减轻自身承担减排义务的目的，而以WTO基本规则作为考量标准，碳关税的征收违反了国民待遇原则、最惠国待遇原则等重要规定，并且无法通过GATT第20条一般例外的审查，其本质为一种新型的贸易保护措施。

气候变化；国际贸易；法律问题；碳关税

一、气候变化与国际贸易之间的关系

随着极端天气爆发频率的加快，气候变化与国际贸易之间的关系受到了前所未有的重视。但是目前人们普遍的认识是不全面的，即只认识到气候变化和国际贸易相互之间带来的负面影响。例如，极端气候会带来农业、渔业的减产；旅游业也会因游客数量下降而受到影响，进而导致一国财政收入的减少；同时，人们也意识到，迅速发展的国际贸易因为需要大量的运输，会直接导致二氧化碳排放量的增加,在相当程度上加剧了气候恶化的步伐。但客观地说，这种认识只是气候变化与国际贸易之间相互影响的一个层面，辩证唯物主义的认知规律认为，事物都是具有两面性的，同样，气候变化和国际贸易相互之间在存在冲突的同时，也有相互促进的一面。

气候变化带给国际贸易的积极影响主要在于，为了应对气候变化，减少对气候的破坏，人类已经开始积极的研发、使用更为环保的新型能源，环保产品的贸易需求与日俱增，这一状况不仅对环保产品的贸易发展起到了推动作用，同时也在相当程度上改变了以往国际贸易中过分依赖能源的贸易结构，减少了国家间为争夺有限的能源而引发的各种贸易争端。与此呼应的是，国际贸易也可以以各种方式对实现温室气体减排产生积极的影响，从而起到减轻气候变化的作用。例如，基于环保技术的广阔市场，自由贸易可以促进向发展中国家转让清洁发展技术，这一方式不仅可以推动发展中国家经济发展，同时也可以促使发展中国家采取与发达国家接近的环境标准，特别是有利于在实现共同减排温室气体这一全球责任问题上达成共识。

通过上述分析可以看出，气候变化与国际贸易之间在存在冲突的同时，也存在相互促进的一面。这就要求我们要客观处理二者之间的关系，在充分发挥二者相互促进作用的同时，尽量减轻二者之间的冲突。笔者认为，实现这一目标较为有效的途径是制定行之有效的全球性气候框架公约，通过共同承担减排义务达到防止全球气候进一步恶化的目的。

二、制定全球性气候框架公约的阻力

人类对气候变化的重视由来已久，早在 1972年联合国就组织召开了人类环境会议，这次会议被认为是国际社会真正关注气候变化及其影响的历史起点。其后，人类对于防止气候恶化的努力从未间断。1979年 2月，以“气候与人类”为主题的第一届世界气候大会召开，并发表声明号召各国政府“预见和防止可能对人类福利的潜在的人为气候变化”。1985年 20多个国家代表签署了《关于保护臭氧层的维也纳公约》，保护臭氧层国际统一行动开始。1992年联合国环境与发展大会通过了《气候变化框架公约》（以下简称《公约》），155个国家签署了这项公约，该公约意义深远，直至今天仍为应对气候变化的国际机制中发挥主要作用的法律文件。1997年在日本京都召开了联合国气候变化框架公约第三次缔约方大会，通过了《京都议定书》，奠定了国际社会应对气候变化的统一机制。2007年12月在印度尼西亚巴厘岛闭幕的联合国气候变化大会上通过的“巴厘岛路线图”，确定了《京都议定书》之后联合国气候变化大会的议题。2008年的波兹南会议，八国集团领导人在八国集团首脑会议上就温室气体长期减排目标达成一致，即寻求与其他缔约国共同实现到2050年将全球温室气体排放量减少至少一半的长期目标。2009年的哥本哈根会议上由于与会各国的分歧较大，最终达成了没有法律约束力的《哥本哈根协议》。2010年的坎昆会议在各缔约方共同努力下，《京都议定书》得到了坚持，在透明度问题上，就对象、基本原则和一些要素得到确认，为此，坎昆会议得到了广泛的赞誉。坎昆会议的成果也使得与会各国对2011年的德班气候大会充满了信心。

2011年11月28日至12月9日在南非德班召开了联合国最新一轮气候变化大会，为了能使德班气候大会产生更为显著的成果，在大会正式召开之前，与会各国共召开了三次预备会议，以期能解决与会各国分歧较大的一些问题。但经过三次预备会议后，各方在《京都议定书》第二承诺期等关键性问题上分歧依然严重，以致于大会因此拖延了结束时间。但值得欣慰的是，经过艰苦磋商和漫长的等待后，德班气候大会取得了一些成果。例如，建立德班增强行动平台特设工作组，负责制定一个适用于所有《公约》缔约方的法律工具或者法律成果，并规定这项工作将于2012年上半年开始，不晚于2015年结束。另外，为避免《京都议定书》第一承诺期结束后出现空当，规定 2013年开始实施《京都议定书》第二承诺期。除此之外，会议还决定正式启动绿色气候基金，并成立了绿色气候基金管理框架。大会还对适应、减缓、技术转移等问题作了安排。尽管德班气候大会取得了一些成果，但是发达国家集团与发展中国家集团围绕减排正义与公平的分歧仍然尖锐，而且这一分歧将可能继续困扰2012年的卡塔尔气候大会。

其实，与会各国均已意识到气候变化是任何一国都无法独力应对的全球挑战，诉诸国际合作乃是正道。但由于国际体系的无政府状态以及权力和资源的稀缺，客观上加大国家间竞争和冲突的可能性，而降低了国家间信任与合作的可能性，导致一次又一次的气候大会或是无果而终，或是没有实质性进展。笔者认为，目前在气候变化领域制定行之有效的全球性公约的阻力主要有以下几个方面：

首先，经济利益的驱使使得发达国家集团在自身减排问题上不进反退。在德班气候大会结束伊始，加拿大便宣布退出《京都议定书》，而促使其作出该项举动的主要原因则是退出后可以免遭议定书规定的大约 140亿加元的惩罚。加拿大环境部长彼得•肯特批评自由党领导的加拿大政府当年批准加入《京都议定书》是“不负责的”，因为它并没有认真采取行动削减温室气体排放，由此招致高额的罚款。因此，退出《京都议定书》对在当前困难经济形势下的加拿大保守党政府来说是最好的选择。从彼得•肯特的态度可以看出，决定发达国家是否加入全球性气候公约的主导因素是自身的经济利益，而不是为应对气候恶化作出贡献。发展中国家，包括联合国有关官员均对于加拿大的举动表示遗憾。在全世界都在为拯救气候做最大努力的时机，加拿大的行为无疑是一种倒退。但更令人担忧的是，加拿大的举动如果导致更多《京都议定书》缔约国的效仿，那么人类为防止气候恶化的多年努力将付之东流。

其次，发达国家面临巨大的资金来源压力，有可能使得绿色气候基金形同虚设。按照巴厘岛路线图授权以及 2009年哥本哈根气候大会达成的决议，发达国家将启动绿色气候基金，以支持发展中国家应对气候变化的行动。按照规定，2010年到2012年作为过渡期，发达国家先拿出300亿美元的快速启动资金，但从2013年到2020年，每年的出资将增加到1000亿美元。尽管目前欧盟、日本已经落实了自己的快速启动资金，但面对从三年三百亿到每年一千亿的巨大差距，资金的来源将成为主要问题。虽然，德班气候大会上成立了绿色气候基金管理框架，但我们不得不担忧的是，以往发达国家在这一举措上存在偷梁换柱的现象，即将承诺用于发展中国家医疗、教育方面的资金，转移到气候资金上，这样的做法将从根本上动摇绿色气候基金作用的发挥。

最后，发达国家在通过技术转让帮助发展中国家应对气候变化的问题上政治意愿不足，使得发展中国家失去了有效减缓和适应气候变化的根本保证。发达国家转让技术帮助发展中国家应对气候变化这一方式一直是国际气候谈判中的核心问题，但 20多年来始终没有成果。究其根本原因，技术转让一直以来都是发达国家获取高额经济利益的手段之一，如果将其低价转让给发展中国家，发达国家势必失去巨额的经济利益，如果附加高昂的转让费，则会招致国际社会的一致谴责，因此，发达国家在这一问题上感到进退两难。更为关键的是，当气候变化引起全人类重视的同时，清洁能源技术便有了广阔的市场前景。据美国自然资源保护协会发布的一项数据称，未来20年全球清洁能源市场将达到 13万亿美元，这一市场将大于全球 IT市场，而中国市场将达到346亿美元，欧洲将达到 411亿美元。[1]由此可以发现，发达国家对待技术转让态度消极的真正原因在于想通过出口技术获取高额的经济利益。失去了发达国家的技术援助，单靠发展中国家一己之力要想取得减缓气候恶化的成效，其前进的道路定是荆棘塞途。

客观地说，气候谈判在很大程度上不仅需要各方互相妥协以达成共识，同时还需要照顾各方的关切，谈判才能取得实质性进展。可以说，气候谈判结果是各国政治、经济利益博弈的结果。但目前各国看重的是各自的经济利益，而忽视了全球利益的最大化，在各方存在不同利益诉求的情况下，一次次的气候大会举步维艰，但减缓气候恶化已是一个不容回避的问题，为此，一些国家极力推行碳关税以达到减轻自身承担减排义务和减缓气候恶化的双重目的，而碳关税的征收是否合法，在多边贸易体制下需要以WTO规则来分析。

三、WTO框架下碳关税合法性的分析

为推行自由、公平的多边贸易体制，WTO将非歧视原则作为其首要的基本原则，即要求成员方不得对“相同产品”采取差别待遇，在衡量成员方是否违反非歧视原则时，国民待遇原则和最惠国待遇原则是具体的考量标准。

（一）碳关税的征收违反了最惠国待遇原则

WTO的最惠国待遇原则由GATT第1条作出规定：任何缔约方给予来自或运往任何其他国家任何产品的利益、优惠、特权或豁免应立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方领土的同类产品。从目前来看，意欲实施碳关税措施的主要是发达国家，而其将征税对象却直指发展中国家。以美国为例，无论是2009年通过的《美国清洁能源和安全法案》还是2010年公布的《美国气候与能源法案》（草案）均将中国和印度列为征税国和接受减排的监督国，[2]其规定的违法性不言而喻。

按照WTO的规定，最惠国待遇原则不仅要求规则规定的待遇相同，还要求规则实施的效果相同，[3]但目前一些国家正在设计的碳关税措施直将矛头指向发展中国家，从规则本身规定这一层而言已经违反了最惠国待遇原则，因为作为WTO成员，进口国征收碳关税的对象应是所有向其出口产品的WTO成员方，而不是特指某些国家；另外，发展中国家与发达国家由于科学技术发展水平的差异，导致在生产相同产品的过程中能源的消耗以及温室气体的排放情况均截然不同，这将直接导致发达国家的产品在进入一国时因符合进口国的减排标准而免于缴纳碳关税，但发展中国家生产的同类产品却因较高的碳含量而需缴纳碳关税，成本的不同导致相同产品的竞争失去了公平的基础，必将导致两类国家的经济实力因此渐行渐远。可见，目前的碳关税措施其实施的效果也将违反最惠国待遇原则。

（二）碳关税的征收违反了国民待遇原则

除了最惠国待遇原则外，GATT第3条中规定的国民待遇原则也是非歧视原则的重要组成部分。与最惠国待遇原则不同的是，国民待遇原则追求的是进口产品和国内同类产品相同的待遇。按照GATT第3条第2款的规定，任何缔约方不得以任何直接或间接方式对进口产品征收高于国内同类产品的任何国内税费。但客观地说，意欲实施碳关税的国家要想其设计的具体措施不违反这一规定，目前来看尚存难度。

要保证对进口产品征收的碳关税与本国同类产品承担的国内税负担相同，那么税率或费率的确定就是一个决定性的因素，由于来自不同进口国的同类产品其碳排放量并不相同，要想完全符合国民待遇原则就要求对进口产品和国内同类产品制定详细的减排标准和计算减排成本的方法，但即便是同类产品，其碳排放量也千差万别，但对每一项产品单独制定标准和计算方法又根本不可能，而只能取一个平均标准。[4]这样势必对来自某些国家的进口产品不尽公平，从而违反了国民待遇原则。

四、碳关税能否通过GATT第20条审查

为了能对一项措施作出公正的判断，WTO规定，即使该项措施违反了GATT第1条和第3条，但如果它能通过 GATT第 20条，即“一般例外”条款的审查，那么它仍将被认定是符合WTO规则的。既然如此，尽管通过上文论证得出了碳关税违反了WTO的非歧视原则的结论，但如果其能通过GATT第20条的验证，仍可被认定是符合WTO规则的。

在GATT第20条列举的各项例外中，与应对气候变化措施相关的具体内容是20条（b）和（g）项，但按照WTO争端解决机构在适用GATT第20条时形成的方法，要想成功援引一般例外，还必须在满足（b）或（g）项时同时满足第20条序言的要求。

（一）GATT第20条（b）或（g）项下碳关税合法性的论证

GATT第20条（b）项允许成员为了保护人类、动植物的生命和健康所“必需”而采取偏离GATT一般规则的措施。尽管GATT条文中没有对“必需”作出明确的界定，但是在WTO争端解决实践中，对“必需”的认定一直是焦点问题。在最近的巴西翻新轮胎案中，上诉机构总结道，在判断某一措施是否“必需”时，须考虑若干相关因素，特别是所涉利益或价值的重要性、措施对达到政策目标的贡献程度和对贸易的限制。如果初步结论是肯定的，则必须再将该措施与可能存在的贸易限制更小，但对达到目标有同等贡献的替代措施进行比较，之后才能做最终决定。[4]80众所周知，设计碳关税的重要目的是防止“碳泄露”，也就是发达国家为防止由于自身采取减排措施而致使碳密集和能源密集型行业转移到尚未实施减排措施的国家，从而导致全球碳排放量不仅不会降低，反而有可能上升，加剧全球气候恶化。但直至目前为止，仍没有充足的理论依据来支撑“碳泄露”这一观点。从目前的国际投资领域来看，投资者在作出投资决定前，东道国的政治、经济环境及对外资的优惠待遇仍是其主要考虑的因素，而东道国是否实施减排措施目前尚不足以构成影响投资者决策的主要因素。但相比之下，碳关税对一些国家尤其是以出口能源密集型产品和初级产品为主的国家，其贸易限制作用却是显著的，以中国为例，根据世界银行的研究报告，如果碳关税全面实施，在国际市场上，“中国制造”可能将面对平均 26%的关税，出口量因此可能下滑21%。[5]在数据的显示下，不能不让我们怀疑欧美国家极力推行碳关税的真实目的，这也就从另一个角度说明了碳关税对贸易的限制作用是实实在在存在的，以此衡量，碳关税难以满足GATT第20条中（b）项对“必需”的要求。

在不满足GATT第20条（b）项的情况下，还可以考虑碳关税是否满足（g）项的要求。GATT第20条（g）项规定，允许成员采取或实施同国内限制生产或消费措施相结合，与有效保护可耗尽的自然资源有关的措施。按照 WTO争端解决机构在审理“美国汽油标准案”中对（g）项作出的解释：某项措施不一定要为保护自然资源所“必需”,但其主要目的应当是保护自然资源，这样才能被认定为（g）项意义上的与保护自然资源“有关”，而“有关”是指“直接关系”或“主要目的是……”。[6]但以《美国气候与能源法案》为例，尽管其标榜碳关税的目的是最大限度地降低碳泄露，但是其根本的目的仍是保护国内碳密集产业，贸易竞争毋庸置疑的是首要考虑因素，因此，很难看出碳关税采取的主要目的是为了保护可耗尽的自然资源，自然也不符合第20条（g）项规定的要求。

（二）GATT第20条序言下碳关税合法性的审查

为了防止成员方滥用GATT第20条中的例外情形，WTO要求，如若成功豁免，除了满足第20条列举的任一情况外，还必须同时满足第20条序言的要求，即“不得构成武断的或差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制。”以美国为例，其设计的碳关税难以通过这一条款的审查，因为美国不仅直接将中国和印度作为征税国，而且对中国近年来在节能减排方面做出的努力没有给予客观的肯定。①如此看来，很难说以美国为首的发达国家意欲征收的碳关税不带有贸易限制的嫌疑，也就违反了GATT第20条序言的要求。

从上述分析可以看出，碳关税目前难以符合GATT第20条一般例外中所规定的情形，但是随着近年来气候恶化步伐的加快，人类对保护环境的意识愈发加强，在这种情形之下，征收碳关税的呼声势必会一浪高过一浪，而且，从制度是人为设计这一客观事实出发，精心设计过的碳关税即使不符合WTO非歧视原则，也有可能因符合GATT一般例外条款而通过豁免，这不能不引起我们的重视。

注释：

① 财政部数据显示，2007年以来，中央财政累计安排3380多亿元资金支持节能减排，加上地方财政配套资金，共同带动社会投入上万亿元。2012年中央财政安排979亿元节能减排和可再生能源专项资金，比上年增加251亿元，加上可再生能源电价附加、战略性新兴产业、循环经济、服务业发展资金和中央基建投资中安排的资金，合计将达到1700亿元。

[1] 佚名.发改委官员:中国希望应用发达国家先进节能减排技术[N/OL]. (2010-10-08)[2012-04-17]. http://www.tianshannet.com.cn/energy/content/2010-10/08/content_5286066.htm.

[2] 沈木珠.多边法律体制下碳关税的合法性新析[J].国际贸易问题,2011(5): 153.

[3] 边永民.美国拟议的边境碳调整措施与WTO规则[A]//国际经济法学刊[C].北京:北京大学出版社,2011(2): 22.

[4] 李晓玲,陈雨松.“碳关税”与WTO规则相符性研究[J].国际经济合作,2010(3) :79.

[5] 周馨怡.碳关税来袭[EB/OL]. (2010-01-06)[2012-08-10]. http://www.21cbh.com/HTML/2010-1-7/160936.html.

[6] 朱榄叶.世界贸易组织国际贸易纠纷案例评析[M].北京:法律出版社,2000: 84-85.

D996.1

A

1674-8557（2012）03-0059-05

2012-08-17

本文系福建江夏学院课题“气候变化下国际贸易法律问题研究——以博弈论为视角”（项目编号：2011B006）研究成果。

刘冰（1976-），女，吉林东丰人，福建江夏学院法学院副教授，福建省台湾法律研究所副研究员。

陈 驰）