济源沁河河道采砂管理规划和体制探索

王云雷 王文慧 史彦宾

（1.豫西黄河河务局济源黄河河务局，河南 济源 459000；2.黄河水利委员会黄河机械厂，河南 郑州 450006；3.豫西黄河河务局济源黄河河务局，河南 济源 459000）

我局针对所辖区域内的沁河砂石资源的现状和利用情况，将沁河砂石资源分段划片，由过去的集中管理变为由河务部门、沿河村镇、承包个人共同管理的局面，保障了河道防洪安全，节省了管理开支，增加了收益。随着新的管理力量 沿河乡村、管理个人的加入，加快了良性采砂管理秩序的形成。

1 沁河采砂现状

沁河砂石开采始于1984年。开采河段为五龙口至沙后河段，其中五龙口至大许河段临近山区河段，积累了大量的砂石，为沁河砂石的开采、粉碎加工提供了大量的原料。

但现阶段，沁河砂石资源利用的总体情况不容乐观。经过近二十年的开采，沁河砂石资源已经逐步趋于枯竭。以前由于河道内采砂活动尚无章法可依，个别砂厂船只开始在沁河禁采区以外开采，形成滥采滥挖的混乱局面，致使河势改变。两岸塌滩严重，给两岸群众造成一定的经济损失，也给济源沁河河势、堤防工程安全造成了一定的负面影响。近年来，沁河来水普遍减少，五龙口以下河段多年出现断流，来水量的减少，必然引起来砂量的减少，出现了砂石料开采靠吃沁河老滩的趋势，老滩消失必然危及沁河堤防安全，河道采砂对防洪安全的影响不容忽视。

2 沁河砂石资源管理工作中存在的问题

在近年来的砂石资源管理中，我们发现目前工作中，也存在一些问题：

（1）《河南省黄河河道采砂收费管理规定》中虽规定采砂由河道主管机关发放许可证，并按当地价格的10～20%收取管理费，但从未对采砂户开采量的上报作出规定。因此，一些采砂户虚报、瞒报、漏报开采现象严重。

（2）法律法规并未明确规定汛期期间河道禁止采砂，单对于禁止采砂而言，行政指令难以奏效，申请法院执行时间漫长（上诉期满3个月后），且程序复杂，不具备可操作性。

（3）一些采砂户只顾眼前利益，互相竞争，往往以较低的价格出售砂石，难以产生应有的效益，使砂石资源浪费严重，对砂石资源利用产生不利影响。

针对上述问题，我们认为进行采砂管理改革已势在必行。加大砂石资源管理力度，实行统一规划，由技术部门对河道行洪河势进行重新评估，在不影响河道行洪安全的前提下，重新规划可采区域，认真细致完成沁河可利用砂石资源的统计工作，对可采区域和当地乡村情况分段划片，出让采砂权，对沁河砂石资源的开采提出长期计划，由沿河乡村参与，制止滥采滥挖，以强化对砂石资源的管理。

3 管理规划

3.1 指导思想

研究河道采砂对减少沁河河道淤积，保证防洪安全的管理工作中在的问题，对沁河采砂权分段划片采取租赁、承包的招标方式，降低管理成本。本着注重培养良好的开采秩序，合理开采，有计划利用，实现国家、集体、个人三者互相配合，达到互利目的。既带动河道管理等一系列工作的开展，又利用了砂石资源,实现防洪减灾与经济效益的“ 双赢”。

3.2 目的

3.2.1 保障防洪安全,不得对行洪河道产生不良影响

即在开采之时，不得对河道滩地、行洪河道、水势流向产生不良的影响，达到减少沁河河道淤积，保证防洪安全的目的。

3.2.2 规范管理，最大限度的维护河务部门的权益

通过改革实现河务局管理中标者，中标者管理采砂户（船）的梯级管理模式，提高管理效率，降低管理成本，实现采砂管理费的足额收取，避免因人为的开采规划失当而造成砂资源浪费。

3.2.3 预防矛盾，化解矛盾冲突

除了解决上述问题之外，还应当注重培育人们思想观念，具体包括：提高人们的思想认识，变被动接受河务部门管理为主动接受河务部门管理，培育人们的法律意识。

4 采取的措施

4.1对采砂河段进行观测和研究

从1996年至今，我们对济源沁河河道内的砂石料厂和采砂船进行了定期调查，加强了对沁河河势勘查和洪水水位的勘测，对河势的变化进行了持续观测，济源沁河滩区的人为采砂活动确实起到了疏浚河道的作用，而且效果明显，平均达到0.5～3 米。而加强对人为采砂行为的控制和引导，河槽的变化必然会向着有利于防洪方向发展。

4.2 设立禁采区，引导采砂

通过近几年来的观测研究，我们对沁河济源段河槽和滩区的变化与滩区采砂活动之间的规律有了一定的认识；河道过流段面增大，洪水水位同比降低0.5～1.5米，两岸塌滩情况减少。

根据研究的结果，对滩区采取砂石资源进行引导控制，将滩区砂石资源进行分划：可开采区、限量开采区、禁止开采区（即：禁采区）。根据裁湾取直，疏通河道的原理，对影响河势的滩头设为可采区，对一些不利于河势变化的河湾设为禁采区，让其淤积，重新形成滩区，对主河槽部分进行限量开采。汛后，对河势进行观测分析及预测来年洪水后，对三个区域进行调整。

4.3 加大法律宣传力度，增强当地群众防洪意识

由于沁河“82.8”洪水以来，没有出现过特大洪水，沿河群众的防洪意识日渐淡薄，普遍存在“靠水吃水”的思想，所以在河道内采砂成为“理所当然”的行为。为了使沿河群众能够改变这种错误的思想，利用“世界水日”、“中国水周”等宣传机会，大力开展《防洪法》、《水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河南省黄河河道采砂管理规定》等法律法规的宣传，培养沿河群众的防洪意识。

5 效益分析

5.1 防洪效益

近几年来，济源沁河河道及滩区变化出现了有利于防御洪水的新形势：

（1）多年来，没有出现河道淤积的现象。沁河河床淤积与上游来砂量有关，由于人为的河道采砂（即疏浚）量大于淤积量，既利用了砂石资源，又达到了减少沁河下游河道淤积的目的，实现了沁河滩区采砂与河道管理“双赢”。（2）来水时，济源河道及滩区的变化更加有利于防洪工作。几年来的行洪情况，特别是2003年“华西秋汛”期间的行洪情况，由于河槽涮深，行洪平稳，济源沁河洪水没有危及堤防安全，甚至连塌滩的险情也大为降低。

5.2 管理效益

实施分段划片管理，更加方便有效的实现砂石资源的有效利用，节省管理部门的人力与物力，有效的预防、制止违法开采。

从近年来的执法情况来看，由于砂石资源短缺而引发的水事冲突案件会呈上升趋势。这是因为建筑行业的发展拉动了对砂石资源的需求，而沁河河道内可允许开采的砂石资源无法满足需求，从而导致到处乱挖乱采，在高额利益的驱动下，甚至在禁采区开采。而河务部门由于受资金、人力等方面因素的影响，往往对采砂户（船）无法形成有效的监督。而分段划片作为河务部门管理力量的补充，因为其切身利益的关系而主动及时发现并阻止这种情况的发生。在这其中通过制定一些可行的奖罚措施，来提高他们的查处非法采砂的积极性，对非法采砂活动起到了更好的制止作用。

通过实行规范管理办法避免（减轻）砂石资源需求量的加大而引起的“争夺”性的开采。应该说，沁河砂资源可供开采的时间是由当地建筑市场情况来决定的，建筑市场由于处于平稳的增长时期，对建筑用的石子、沙需求量稳中有升，按目前开采能力及沁河目前开采区内的砂石资源现状，估计可供开采约四年左右。

但作为河道管理部门，长期以来便一直无法完全堵死“争夺”性开采这个漏洞。从以往处理的几起案件比如沙后村的采砂纠纷来看，均是当地村民无法理清砂石资源的产权归属问题，即是认为砂石资源属集体所有，只要当地大队同意，便开始开采，而河务部门往往在此后要做大量工作。这样不仅增加了管理上的负担，而且要做到对这类事件及时发现与制止，往往会投入更大的人力与物力。而实行分段划片的管理方法之后，则可依靠分段划片管理者来及时发现并阻止，有更高的效率与可靠性，河务局部门也因此减少了管理上的负担。

5.3 经济效益

采砂管理费的收取，是按当地市场销售价的 10%来收取，也就是说这是和采砂户的采砂总量相挂钩的，由于采砂户往往地处僻远的道路难行的滩区且较为分散，河务部门无法负担沉重的管理成本，难以把握住其采砂总量而不能足额收取采砂管理费。

而实行分段划片之后，则可有效的避免这种情况。首先便是严格了管理措施与方法。由河务部门向分段划片管理者收取费用，而由他们再向采砂户收取费用，这样可以保证采砂量的如实上报，更好的维护河务部门的权益。由于受以往体制的影响，村民往往对审批手续等问题很淡漠，施行分段划片管理之后，河务部门便可以借助他们实现实时监督，经济效益显著。由过去每年不足三万元增长到去年的十万余元，增幅达到了三倍，经济效益显著。

济源沁河已经成为沿河百姓衣食之源，为当地经济腾飞做出了巨大贡献。通过合理的控制和引导，滩区采砂没有给我们的防洪工作带来太大的不便，而且给沿河群众带来财富，使他们真正能够“靠水吃水”，同时也为济源经济的快速持续发展奠定了坚实的资源基础。

6 总体评价

对沁河砂石资源规范管理，达到了减少沁河河道淤积，保证防洪安全的目的，促进砂石资源开采的规范化建设进程，同时造就一支“不拿工资的管理队伍”，既带动河道管理等一系列工作的开展，又利用了砂石资源，实现防洪减灾与经济效益的“双赢”。