塔河流域水资源管理现状和新体制下治理措施

孟栋伟

(新疆塔里木河流域管理局水政水资源处，新疆库尔勒841000)

塔里木河流域是环新疆塔里木盆地的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河、开都河—孔雀河、迪那河、渭干河与库车河、克里雅河和车尔臣河等九大水系144条河流的总称，流域总面积102×104km2，是我国最大的内陆河流域。流域多年平均地表水天然径流量398.3亿m3(国外入境水量63亿m3)，主要以冰川融雪补给为主，不重复地下水资源量为30.7亿m3，水资源总量为429亿m3。全流域气候干旱，降雨稀少，蒸发量大，水资源紧缺，是干旱、多风沙的生态环境脆弱地区。

1 塔河流域水资源管理现状

塔里木河流域近期综合治理工程是国家实施西部大开发战略的重点工程，是功在当代、利在千秋的生态环境治理项目。塔河综合治理以来，生态建设和环境保护取得了阶段性成效，流域水资源统一管理也不断得到加强，但不按规划要求无序扩大灌溉面积，不执行流域水量统一调度管理抢占、挤占生态水的现象时有发生，这不仅占用了塔河近期治理项目的节增水量，还占用了源流向下游河道下输的生态水量。

1.1 用水总量控制方面

塔里木河流域近期综合治理以来，塔管局在用水总量控制方面严格以国务院批复的《塔里木河流域近期综合治理规划报告》，水利部审查通过的《塔里木河流域工程与非工程措施五年实施方案》和《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案》(新政函［2003］203号文)为依据，根据年度分配的区间耗用水量和下泄水量与塔河近期综合治理已完成投资及工程节增水量紧密挂钩的的原则确定流域各地州、兵团师年度水量分配方案。同时对流域各地(州)兵团(师)实行下泄塔河干流水量和区间耗用水量双指标控制的考核办法进行考核。

1.2 用水效率方面

塔里木河流域水利基础设施建设滞后和管理水平低，水资源得不到有效调控，农田得不到适时适量灌溉，水资源利用效率低。以《塔里木河流域近期综合治理规划》1998年现状规划水平年为例，农业综毛灌溉为916 m3/666.7m2，2005年在新增灌溉面积26.73万hm2的情况下，需水量增加9.11亿m3，农业综合毛灌溉定额为795 m/666.7m，灌水定额减少121 m3/666.7，减少水量27.64亿 m3，加上新增水量，应共增加供水36.75亿m3。新增灌溉面积增加用水量31.87亿m3，也就是说，节约和增加的灌溉用水，基本被新增的灌溉面积消耗殆尽。

1.3 入河排污方面

随着塔河流域内社会经济的发展，城市人口的增加导致生活污水也呈现逐步上升的趋势，工业废水和城市生活污水对地下水质造成了不同程度的污染.同时，随着农垦面积的大幅度增加，灌区引水量增大，农业发展大量使用农药化肥。致使农田废水排入量增大，流域内水质受到不同程度的破坏。据新疆水环境监测网对塔里木河流域“四源一干”19个重点河段水质监测分析，全年期:一类水质占全水质的25.9%，二类水质占69%，三类水质占5.1%;枯水期:一类水质占全水质的18.2%，二类水质占19.2%，三类水质占62.7%。塔河流域主要水质问题在于干流水体中矿化度过高。流域内污染河流主要是塔里木河干流，枯水期水体中氟化物超标。水体中矿化度含量沿程增加，超过《农田灌溉水质标准》中盐碱土地的使用标准。

2 塔河流域现行水资源管理体制存在的问题

在水管理体制机制方面主要存在以下6个问题:①水权关系不清、水权管理机制缺位，造成水资源滥用。上游用水大量挤占干流用水，经济系统用水大量挤占自然生态系统用水，无节制地开发利用水资源现象难以得到有效的制止。②2010年以前，水价形成机制缺失，造成水资源低效利用。水价与成本严重背离，没有完全体现水资源的稀缺价值和商品属性，一方面用水没有水权制约，另一方面用水又十分廉价，因此进一步加剧了水资源低效和无节制滥用现象。③规划失控，造成水资源配置混乱。以水资源、生态环境及其承载能力为约束条件的水资源综合规划，很难对其他行业发展规划形成制约，如农业规划、畜牧规划和林业规划等，其结果是各有各的政策性法规、各实施各自制定的发展规划，置水资源综合规划于“形同虚设”的尴尬境地。④部分地州、兵团师对国务院、自治区批准的塔河规划及水量分配方案的核算方法、计量节点等技术问题存在异议，对灌溉面积、灌溉定额等制定规划所依据的基础数据等认为不合理、不准确，更多的是从有利于自身的角度去理解、实施，不严格执行水量分配方案和水量调度指令，造成连续多年超限额用水。⑤流域管理体制不顺、机制不健全。塔管局水资源管理体制改革之前，源流的各地州、兵团师实际上既是源流水资源的管理者，又是水资源的使用者，并且还掌握着土地开发的主动权，与塔管局没有隶属关系，权利又相对独立，因而各自为政。当局部利益和整体利益之间发生冲突时，塔管局的水量统一调度指令显得势小力弱，对流域内水资源实施科学、合理统一调度实际上是难以做到的。⑥管理失效，造成水事纠纷和水危机凸显。水问题是自然因素和人为活动双重作用的结果，过去我们在解决水问题时，往往只重视技术问题，而忽视制度和管理措施，近几年，针对塔河流域管理的实际需要，虽然制定了《塔里木河流域水资源管理条例》、《塔里木河流域水量调度管理条例》等法律、法规及规范性文件，但行政管理难以有效作为，执法过程中违法不究、执法不严的现象十分普遍。

上述问题严重制约了塔河流域水资源的开发、节约和保护。根据2011年中央1号文件明确提出“三条控制红线”要求，推进塔河流域管理体制改革，建立并实施生态补偿制、水费补偿制等有力的措施和管理机制，强化水资源的有序、有效管理，充分发挥水价的杠杆调节作用，实行最严格的水资源管理制度，建立权威、高效、协调的塔河流域水资源统一管理体制，刻不容缓。

3 以“三条红线”为依据，加强塔河流域新体制下水资源管理工作的建议

目前，塔河项目虽已接近尾声，但塔河综合治理是一项长期而艰巨的任务。上述问题已经引起国家、自治区的高度重视和社会各界的广泛关注。在“三条红线”的指导下进行流域管理体制改革，建立全流域统一管理的有效体制，建立超计划用水、挤占生态用水等补偿机制，尽快实施向塔河下游生态输水，确保实现塔河近期治理目标的要求已势在必行。

3.1 严格区域用水总量和年度用水总量控制

建立用水总量控制指标和年度用水控制指标管理相结合的制度，实行区域取用水总量控制。对取用水总量达到或超过年度用水控制指标的县区，限制审批建设项目新增取水，对取用水总量达到或超过用水总量控制指标的，暂停审批新增取水。在水量分配方案的基础上，运用市场机制，合理配置水资源。

3.2 采取有力措施，严格控制灌溉面积，禁止塔河流域非法开荒

对塔河流域无序开荒情况进行清查，并依据相关法律、法规对清查出的违法乱垦荒地、越权审批等行为进行严肃查处。属于非法开荒的超规划新增面积要依法予以退耕;其它的新增面积，由各地州、兵团师在现有的用水限额总量范围内，通过采取高效节水灌溉、调整经济结构及种植结构等措施，自行消化解决。

3.3 充分发挥水价的杠杆调节作用，建立塔河水价体系

1)塔河近期治理实施以来，随着一大批水利工程相继建成并投入使用，工程的运行维护工作愈加繁重，供水成本不断增加，因此，应尽快建立符合流域实际的水价体系，通过调整水价以满足不同时期水利工程管理的需要。同时，通过水价杠杆作用，提高人们节约用水的认识，促进节水型社会的建设。

2)建立生态补偿机制及水费补偿机制。充分发挥水价的杠杆调节作用，强化水资源的有序、有效管理。对抢占挤占生态水的单位，除了在流域内通报批评、追究领导责任外，还应按当地水费的数倍交纳生态补偿费，对占用他人限额内水量的要以其水费的数倍给予补偿。

3.4 严格规划管理和水资源论证体系

要加强相关规划和建设项目水资源论证制度，严格落实建设项目水资源论证制度。要严格按照《建设项目水资源论证管理办法》等法律、法规的要求，认真做好建设项目水资源论证的审查与监督管理工作。对于需要审批和核准的建设项目，立项前必须进行水资源论证;对未进行水资源论证或者论证未通过的，不得批准取水许可;对未获得取水许可的，发改、经信等部门不得批准立项，环保部门不得批准其环境影响评价报告。

3.5 健全完善水文、水资源监控体系

进一步建立、完善水利“三条红线”下的水文、水资源监控体系。加大财政投入，加强水文、水资源管理信息系统建设，做到水文、水资源管理信息系统联网运行，实现信息共享，及时发布水资源信息。同时对取水户进行取水监测与排水、排污监测。建立水功能区预警制度，根据不同水功能区水质保护目标要求，科学划定水体纳污总量黄色、橙色、红色警戒线，实行水功能区水质预警管理，遏制水生态环境恶化。

3.6 加强节水监督管理

严格实行用水定额管理，建立超计划、超定额用水累进加价制度，并对重点用水行业和用水大户加强监督管理，积极发展节水型农业、节水型工业和节水型服务业;同时，积极开展多层次、多形式的水资源知识宣传教育，进一步增强全社会水忧患意识和水资源节约保护意识，积极完善公众参与机制，广泛听取意见，建立公众参与的管理和监督制度。

4 结语

塔河流域水资源量极其匮乏，是一个生态环境极其脆弱的地区，随着流域内人口增加及社会经济的不断发展，水资源的开发、利用、节约和保护显得尤为重要。为了促进流域内水生态环境的保护和修复，就需要实行最严格水资源管理制度，通过严格控制水资源开发利用、用水效率和水功能区限制纳污这三条红线，来加强对塔河流域水资源的严格管理和高效利用，完善流域水资源管理的体制和机制，强化责任意识和执法监督，达到水资源合理配置，用水效率和效益显著提高，从而促进塔河流域人与自然的协调发展，促进流域内经济社会的可持续发展。

［1］邓铭江.中国塔里木河治水理论与实践［M］.北京:科学出版社，2009.

［2］新疆维吾尔自治区人民政府.塔里木河流域近期综合治理规划报告［R］.乌鲁木齐:新疆维吾尔自治区人民政府，2001.