黑龙江省水利改革发展顶层设计的初步构想

刘加海

(黑龙江省水利厅，哈尔滨 150001)

在2011年7月召开的中央水利工作会议上，胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理在讲话中，均强调水利改革发展要做好顶层设计。

黑龙江省是农业大省、生态大省，江河纵横、湖泊众多，水资源比较丰沛，水土资源匹配较好，具有建设大农业、大水利的自然条件和资源优势。但是，由于长期以来水利投入严重不足，我省水利基础设施建设总体滞后、农田抗灾能力弱、水资源调控能力不足等问题突出，水资源丰富的优势没有得到充分发挥，工程性缺水成为制约经济社会发展的主要因素，农业靠天吃饭的局面没有根本改变，与我省担负的保障国家粮食安全、生态安全等重要职责不相适应。同时，我省用水治水的实践已经证明，没有大水利就没有大农业，没有大水利就没有大油田，没有大水利就没有大生态，没有大水利就没有“八大经济区”的繁荣，没有大水利就没有经济社会更好更快发展。因此，我们必须准确理解和把握“顶层设计”的基本内涵及其在我国“现实语境”中的关键含义，深入贯彻落实中央水利工作会议精神，站在统筹全省经济社会发展全局的高度，紧紧围绕“以水兴业、以水丽城、以水惠民”的要求，树立科学用水治水理念，做好水利改革发展的顶层设计，破解体制机制难题，综合运用治水措施，合理开发利用和配置水资源，强化大水利建设，实现传统水利向现代水利转变。

1 “顶层设计”的基本内涵与演变[1-2]

“顶层设计”原本是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，它是针对某一具体的设计对象，运用系统论的方式，自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，不仅需要从系统和全局的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化建构，是铺展在意图与实践之间的“蓝图”。整体主义战略、缜密的理性思维与强调执行力，是“顶层设计”的3个特点。

战略的核心意思就是整体性、全局性、长远性、重大性目标的设定。战略管理包含3个内涵:①战略目标的规划与设计;②战略过程的组织与控制;③战略执行与实施。顶层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为“战略管理”。因此，第二次世界大战前后，“顶层设计”这一工程学概念变身为“战略管理”，被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域。目前，“战略管理”不仅成为西方国家的非政府组织、企业制定发展战略的通常方法，而且成为西方国家政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。

2 “顶层设计”在我国“现实语境”中的关键含义[2]

2010年10 月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中首次提出“重视改革顶层设计和总体规划”;在其后召开的中央经济工作会议上，又明确提出“加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”;2011年3月，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中再次提出“更加重视改革顶层设计和总体规划”。从“重视改革顶层设计和总体规划”到“加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”，再到“更加重视改革顶层设计和总体规划”，是我们党从我国目前改革与发展的实际情况出发，对我国社会矛盾和社会问题认识深化的表现;是对科学发展观的又一次丰富和完善，是我们党关于中国社会主义社会发展理论成熟的表现。要求我国政府必须从战略管理的高度统筹改革与发展的全局，标志着中国的发展取向结束了“摸着石头过河”的历史，进入一个目标明确、规划具体、战略得当的新的发展时代。

在2010年12月召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记对“顶层设计”这一概念在中国改革发展进程中的含义作了全面的表述，概括起来有以下3层含义:①指导方针，明确指出“着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路”。②基本内容，主要强调“要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务，……加强改革顶层设计和总体规划”。③实现路径，重点解决“体制性障碍和深层次矛盾、全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新”，在“十二五”开局前夕，要把“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”四位一体进行统筹安排。

从总书记的讲话中可以看出，新时期改革顶层设计就是适应转变经济发展方式的新形势，加强改革的统筹力度，增强改革思路的系统性，对整个国家的“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”四位一体的改革进行全面设计和统筹规划，把改革真正提升到制度、体制、机制的建设层面，使改革更具有可操作性;新时期改革顶层设计就是指最高决策层对改革的战略目标、战略任务、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等进行整体设计，主要包括以下3个要素:①由最高决策层主导的设计;②有改革路线图的设计;③有对改革具体操作方式的设计。

3 对“顶层设计”概念的理解和把握

无论从“顶层设计”的基本内涵与演变来看，还是从“顶层设计”在我国“现实语境”中的关键含义来看，顶层就是系统的最高决策层，而系统是相对于组织、企事业单位、社团、国家机关或国家等不同层次而言的，因此，顶层是相对的，既可以是大系统的最高决策层，也可以是子系统的最高决策层。也可以理解为:顶层既可以是国家最高决策层，就是党中央国务院这一层;又可以是省、自治区、直辖市最高决策层，就是省委省政府这一层;既可以是部委最高决策层，又可以是厅局最高决策层。

无论哪个层次的顶层设计，其核心都是设计，简而言之，就是要求全面设计，为有序改革发展提供可供遵循的“序”。但是，既没有一成不变的战略，也没有一成不变的顶层设计，顶层设计是动态的、发展的，是需要根据变化了的实际而不断调整的。

因此，顶层设计就是由系统最高决策层以统领全局的战略视角，用系统的方法，科学地谋划系统要实现的战略目标、战略任务、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和保障措施，统筹系统内外的各方面、各层次，从最高层开始，自上而下层层设计，并根据自下而上的层层反馈和不断发展变化的实际情况，不断加以自我完善和调整。

4 水利改革发展顶层设计的初步构想

4.1 水利改革发展顶层设计的关键环节与重点

做好水利改革发展的顶层设计，将顶层设计落实为加快水利改革发展的实际行动，转化为实际的执行力，党中央、国务院已经提出了明确的要求。2011年7月，胡锦涛总书记在中央水利工作会议上讲话指出“今年中央1号文件对水利改革发展进行了全面部署，当务之急是要加紧行动、抓紧落实。要加强顶层设计、统筹规划，科学确定水利发展长远目标、建设任务、投资规模，有计划、有步骤，分阶段、分层次推进”;温家宝总理也在中央水利工作会议讲话中指出“治水是一项长期的历史任务，必须立足当前、着眼长远，作好顶层设计、搞好规划布局，有计划、有步骤、有秩序地全面推进，促进水利和经济协调发展，促进流域与区域、城市与农村、东中西部地区协调发展，促进水资源合理利用、优化配置、全面节约、有效保护、科学管理、永续利用”。

根据中央领导同志在中央水利工作会议上的讲话精神，结合前述分析，笔者认为，搞好我省水利改革发展的“顶层设计”，既要把握好以下3个关键环节:首先，要把我省水利改革发展放到全国水利改革发展和全省经济社会改革发展的大局中加以科学谋划，客观分析我省水利改革发展存在的问题、面临的形势与任务;其次，要以统领全局的战略视角，用系统的方法，科学地谋划我省水利改革发展要实现的战略目标、战略任务、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和保障措施，统筹水利系统内外的各方面、各层次对水利改革发展的要求，从最高层开始，自上而下层层设计;第三，要根据水利系统内部自下而上的直接反馈、水利系统外部的间接反馈和不断发展变化的实际情况，不断完善和调整顶层设计。又要把握好以下4个重点:一要落实，即目标、任务、措施要落地，要变成可实施的具体目标和行动方案;二要统筹，即要多方统筹，充分协调，制定合理可行的规划布局、能够为各方接受的措施方案;三要有序，即科学安排实施的程序、阶段、层次、步骤、计划，一旦确定即可付诸实施;四要可评估，即对实施的目标、任务和效果可跟踪、监测、评估，以便能够对整体实施效果做到了然于胸。

4.2 我省水利改革发展面临的形势与任务[4-5]

2010年，国务院印发了《全国主体功能区规划》，这是新中国第一次制定全国性的国土空间开发规划，《规划》在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则，并提出了以“七区二十三带”为主体的农业战略格局、以“两横三纵”为主体的城市化战略格局和以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。我省不仅是三大战略格局的重要组成部分，而且在确保国家粮食安全、能源安全、生态安全和国土安全方面具有举足轻重的重要作用。同时，为充分发挥我省的区域优势和资源特色，省委省政府又提出了“八大经济区”和“十大工程”战略以及“以水兴业、以水丽城、以水惠民”的宏伟目标。因此，我省水利工作必将面临更大的挑战，肩负更艰巨的任务。

4.2.1 保障国家粮食安全对我省水利改革发展提出了更高的要求

粮食安全关系国民经济发展和社会稳定的全局，对我国这样人口众多的发展中国家具有战略意义。但随着工业化和城镇化加进程加快，人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求呈刚性增长;耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的约束日益突出，我国保障粮食安全面临严峻挑战。

我省是我国重要的商品粮生产基地，在国家粮食安全战略中具有重要地位，在构建适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食安全保障体系中具有不可替代的作用。2011年，我省粮食总产量达到557亿kg，占全国粮食总产量的1/10强，居全国第1位。《全国新增500亿kg粮食生产能力规划(2009—2020年)》确定的800个粮食生产重点县中，我省有105个县(场)，承担着国家88.5亿kg粮食增产的任务，占国家新增500亿kg粮食的18%，是国家粮食生产能力建设的重要区域。胡锦涛总书记视察我省时强调，粮食安全始终是治国安邦的头等大事，要求我省继续抓好粮食生产，积极发展现代化大农业，真正使这片肥沃的黑土地成为国家可靠的大粮仓。

水利是农业的命脉，是现代农业建设不可或缺的首要条件。愈加强调粮食安全的重要性，水利的支撑作用就愈加凸显。但目前我省保障粮食安全的水利基础还不稳固，农田水利基础设施比较薄弱，抗御水旱灾害能力不强，截止到2010年底，全省农田实际灌溉面积达到406万hm2，仅占农田面积的28%左右，大型灌区节水改造与配套率只有50%，新规划的大中灌区建设刚刚起步，全省旱涝保收田仅占耕地面积的15%，与打造国家重要粮食生产基地、发展现代农业的要求不相适应，与其在国家农业发展中的全局性、战略性地位极不相称。贯彻落实粮食安全战略，实现新增千亿斤粮食产能规划目标，迫切需要加快农田水利化，推进灌区改造，提高灌溉保证率，提高水资源调控和保障能力，增强抗灾减灾能力，为建设集中连片的高产稳产田，把我省打造成为国家可靠的大粮仓提供支撑和保障。

4.2.2 实现区域振兴与城乡统筹对我省水利改革发展提出了更高的要求

振兴东北老工业基地，是实现全国区域经济社会协调发展的重要战略举措，事关改革发展稳定大局。城镇化是工业化、现代化的重要标志。实施城镇化战略是国家扩大内需、推动国民经济增长、优化城乡经济结构作出的重大决策。

我省正面临产业、经济、社会管理等全面升级转型的关键时期。省委省政府不断充实振兴战略内涵，完善政策措施，提出要按照主体功能区和经济功能区明确功能分区，打造带动全省加快发展的“松嫩平原三江平原农业综合开发试验区”、“大小兴安岭生态功能保护区”、“哈大齐工业走廊建设区”、“东部煤电化基地”、“东北亚经济贸易开发区”、“哈牡绥东对俄贸易加工区”、“高新科技产业集中开发区”、“北国风光特色旅游开发区”等“八大经济区”规划和“十大工程”建设的战略构想。形成了以高新技术产业为先导，以基础产业为依托，以先进制造业为支撑的工业发展新格局。2009年《黑龙江省哈大齐工业走廊建设区规划》、《黑龙江省东部煤电化基地建设区规划》及《黑龙江省高新科技产业集中开发区规划》的出台，进一步细化和明确了工业化发展及区域经济发展的方向。我省将城镇化建设作为实现老工业基地振兴和推进和谐社会建设一项重大战略任务进行部署和推进，形成了以大城市为核心、中等城市为骨干、小城镇为基础的城镇规划建设体系。

要抓好老工业基地经济产业发展和城镇化建设，水利是必要条件。预计到2020年，仅工业用水就将比2010年增加20亿m3左右;实现“以水兴业、以水丽城、以水惠民”的战略目标，要求重点抓好河道综合整治、滨水基础设施、滨水景观等城市水利工程建设工作。然而目前我省供水设施建设滞后，供水能力不足，与构建现代化水利基础设施体系的要求不相适应;水资源利用结构不合理，用水浪费严重，与建设节约型社会和实现经济社会可持续发展的要求不相适应;水资源自然优势和水利综合效益没有得到充分发挥，与以水兴业的要求不相适应。因此，必须围绕区域发展，加快水源和供水工程建设，建设一批重点水利枢纽，提高供水保障能力，支撑经济社会更好更快发展;围绕城市建设，加强防洪、供水、排水等设施建设，保护、开发、利用好城市水资源;围绕节水型社会建设，开展以提高用水效率为核心的技术革命，开发和推广节水工业、节水农业、节水服务业技术，提高水资源利用效率。

4.2.3 “以水兴业、以水丽城、以水惠民”对我省水利改革发展提出了更高的要求

富民是强国之基。党的十七大着眼于推动科学发展、促进社会和谐，作出了着力保障和改善民生的重大决策和部署。水利工作和民生息息相关，与人民群众幸福安康、富裕文明紧密相连，充分发挥水利基础作用，提高公共服务能力，事关人民利益与福祉。省委、省政府着眼全省经济社会发展全局，提出了“以水兴业、以水丽城、以水惠民”的宏伟目标。

截止到2010年底，全省仍有48%的农村人口需要解决饮水不安全问题，中西部老少边穷地区群众生产生活用电急需改善，全省旱涝保收田仅占耕地面积的15%，水污染、水生态环境退化尚未得到有效控制，与建设社会主义新农村和构建和谐社会的要求不相适应，与人民群众共享水利发展成果、全面实现小康社会的目标相比，水利建设任务仍十分艰巨。

要实现“以水兴业、以水丽城、以水惠民”的宏伟目标，就必须加快水利改革发展。从水利发展理念方面，要求我们要将水利放在“富民强省”的大局中去谋划，将“以人为本，惠及民生”、“统筹兼顾，协调发展”作为基本原则贯彻到防灾减灾、水利建设、水利管理和水利改革等各项工作中，大力发展民生水利、生态水利，提高水资源的综合利用效益，让广大人民群众共享水利发展成果。从水利发展思路方面，要求我们要围绕全面建设小康社会和基本实现现代化的目标，按照全省经济社会发展和生态环境保护的要求，有计划、有步骤地构建完备的水利基础设施保障体系，建立科学的水资源利用与保护体系，形成完善的水利管理和运行机制，提高防洪抗旱减灾能力、水资源调配能力、生态环境保护能力以及水利社会管理和公共服务能力，实现经济发展、生态优美、水资源可持续利用，并最终造福于民。从水利发展措施方面，要求我们必须抓好发展这个第一要务，以改革创新的精神，重点突破水利发展滞后对经济社会发展的“瓶颈”制约，加快大江大河、主要支流及城市防洪工程建设，提供防洪安全保障，保护人民群众的生命财产安全;加强河湖水系连通工程建设，提高水资源调配能力，确保工农业用水，大幅度提升水利基础设施的服务和保障能力，为经济发展保驾护航;加快农业灌溉排水工程建设，提高粮食生产能力，促进农业增产增效，着力提高农民的收入水平;加强河湖、湿地、黑土地的生态修复保护与滨水城乡建设，修复、保护和美化城乡生态环境，大力发展生态旅游，着力提高旅游收入在居民收入中的比重;加快水能资源开发，推进农村电气化县建设，切实保障人民群众用上清洁能源。

4.2.4 保障国家能源安全对我省水利改革发展提出了更高的要求

能源关系国计民生和国家安全，是世界各国关注的焦点领域。我国是能源生产和消费大国，但能源消费远大于供给，目前基本能源消费占世界总消费量的1/10，居世界第2位，对外依存度增大。随着我国经济社会快速发展和工业化加速推进，对能源的需求将进一步增加，在国内供给约束、全球气候变化、国际能源市场波动的背景下，能源安全问题已成为国家安全的隐忧，引起党中央、国务院和全社会的高度重视。

我省是我国重要的石油、煤炭等能源生产基地，在国家能源安全战略中具有重要地位。大庆油田是世界十大油田之一，原油产量占全国总量的22.3%;全省煤炭储量丰富，原煤产量占全国的3.2%;全省水能资源丰富，经济可开发水能资源的开发率仅10%，开发潜力很大。国务院批复的《东北地区振兴规划》把我省东部地区列为国家重点支持的能源工业基地。我省贯彻落实国家区域战略，编制了《黑龙江省东部煤电化基地建设规划》，谋划把我省包括鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、牡丹江和佳木斯等6个城市在内的东部地区建设成为以煤电化产业为主导，相关产业配套，煤电资源综合利用的经济增长板块。

能源基地建设离不开水资源保障，特别是煤电化项目需水量和排污量都很大，影响水生态和水环境。据测算，东部煤电化基地建设将新增用水10亿m3，较现状增加一倍。但目前东部煤电化基地规划区供水量已占水资源量的42%，地下水开采量占地下水资源可利用量的76%。同时，水煤分布不匹配，呈“富水贫煤，富煤贫水”的格局，如牡丹江、佳木斯地区煤炭资源较少但水资源相对较丰富，而双鸭山、七台河地区煤多、质量好但水资源较少，且所处的安邦河、挠力河、倭肯河等流域，现状水资源开发利用率已超过50%，如果考虑煤电化基地建设新增用水，水资源开发利用率将进一步提高，用水需求将严重超过当地水资源的承载能力。另外，东部地区水环境形势亦不容乐观，主要江河水质类别大多为Ⅴ～劣Ⅴ类，污水处理能力严重不足，仅达到约10%，考虑到煤电化项目多为高耗水、高污染的特点，水生态和水环境形势将更趋严峻。

我省既肩负着保障国家能源安全的重任又面临着水资源约束的严峻挑战，迫切需要加快水利改革发展，加强引调水等水资源配置工程建设，完善供水保障体系，大力推进节水型社会建设，强化节水减污，加强污水处理设施建设，提高再生水回用率，为能源基地建设提供水利支撑。

4.2.5 保障生态安全对我省水利改革发展提出了更高的要求

我省生态资源丰富，生态系统类型多样。全省森林覆盖率41.9%，森林面积占全国的14%;草地面积433万hm2，是全国10个拥有大草原的省份之一;天然湿地面积556万hm2，占全国天然湿地面积15%以上。我省广布的森林、湿地和草原，不仅是全省90%以上河流的发源地和水源涵养地，更是我国东北、华北地区抵御西伯利亚寒流的天然生态屏障，对我国乃至东北亚生态安全都有着重大影响。2002年省政府批复了《黑龙江省生态省建设规划纲要》，明确了生态省建设的目标和任务，作为建设生态屏障、保障生态安全的重要举措。去年，省委省政府又把《黑龙江省大小兴安岭生态功能保护区规划》、《黑龙江省北国风光特色开发区规划》纳入八大经济区规划，进一步突出了生态建设重点。

水是生态环境的控制性要素。生态屏障建设离不开水资源保障。但近年来，随着区域人口的增加和工业化、城镇化、农业现代化的加速推进，垦殖活动日益频繁，特别是河流上下游各自为政、超量引用地表水，导致乌裕尔河、双阳河、呼兰河和蚂蚁河等河道断流时间逐步加长，穆棱河、安邦河等流域水土流失、水污染加剧。受粮食价格的影响，三江平原在引水工程没有配套的基础上，大面积发展水稻，造成局部区域出现地下水超采。全省水土流失面积占总面积的1/3，特别是黑土区水土流失严重，不少地方因表土流失殆尽而丧失了生产能力，水土流失潜在危险巨大，虽经多年治理，取得了一定成效，但治理任务仍然艰巨。河湖水体质量总体恶化的趋势尚未得到有效遏制，江河湖泊水体污染严重，水功能区水质不达标;浅层地下水尤其在农业发达地区受到严重污染，广大农村地区由于地下水超采，导致水位降低，从而引起湿地萎缩、土壤盐渍化、沙化等一系列生态环境问题。随着老工业基地战略的深入实施和国家商品粮基地的加快建设，我省水土资源开发强度将会进一步增大，水生态保护及生态屏障建设将面临更加严峻考验。迫切要求加快推进水利改革发展，实施最严格的水资源管理制度，加强水资源节约和保护，满足生态脆弱区和重要河湖湿地的生态用水需求;加强水土保持和水生态修复，涵养水源，减少水土流失，维护植被良好生长环境;加快建立生态补偿长效机制等等非工程措施建设，为建设生态屏障，保障生态安全奠定坚实的水利基础。

4.2.6 捍卫国家领土完整和主权利益对我省水利改革发展提出了更高的要求

当前，国际形势复杂多变，边境争端风起云涌，我国周边环境仍存在很大程度的不确定性，面临着捍卫国家领土完整、主权利益的现实挑战。

我省地处我国东北边疆，位于东北亚中心腹地，与俄罗斯的边境线长度就达2 981 km，其中由黑龙江、抚远水道、乌苏里江、松阿察河、白棱河、兴凯湖、瑚布图河、绥芬河等国境界河界湖构成的水界总长度2 723 km。这些界河界湖在确定领土边界、航行安全、水资源开发利用、水污染防治、生态维护等方面，与邻国有着错综复杂的利害关系，稍有不当，势必影响睦邻友好关系乃至整个东北亚地区的安全与稳定。

维护国土安全和对国境界河界湖应有的权益与水利密切相关。国际界河的开发利用、保护与治理关系国土增减和水资源权益。目前，黑龙江和乌苏里江干流由于水力冲刷、坍岸和低滩切割，江道演变十分复杂，退岸切滩严重，易于引起国土流失和国界变动;黑瞎子岛、珍宝岛等也面临因水力侵蚀造成国土流失的突出问题。同时，随着全省经济社会发展，用水需求将进一步增长，在国内河流水资源开发利用不平衡、一些河流开发利用率已较高的情况下，水量丰沛的国境界河界湖水资源开发利用率还很低，加快开发利用界河界湖过境水资源已成当务之急。为避免界河河道演变造成国土流失和国界变化进而影响国土安全和边界稳定，以及国际河流水资源开发利用带来的水资源分配争端、跨境水污染等，迫切要求加快推进水利改革发展，加强界河界湖水资源利用与国土防护，积极、稳妥、有序推进界河界湖开发利用和保护治理，依托界河界湖水资源加快灌区建设，加强水源涵养和水生态保护，有效防范水污染，为保护国土和主权利益提供水利支撑。

综上所述，加强我省水利改革发展的顶层设计，全面提升水利支撑和保障能力，尽早形成发达完善的水利保障体系，是深入贯彻落实中央和省委一号文件及水利工作会议精神，加快推进国家粮食安全战略、振兴东北等老工业基地战略及我省的八大经济区和十大工程战略，促进我省经济社会又好又快、更好更快发展的客观需要。

4.3 我省水利改革发展顶层设计的初步构想

搞好水利改革发展的顶层设计，就是要在今年“中央1号文件”和省委省政府相应出台的“落实中央一号文件的实施意见”对水利改革发展的全面部署下，切实做好我省水利改革发展的总体顶层设计、近期发展阶段顶层设计和各类专项顶层设计，以水利规划体系为主要依托，以卓有成效的前期工作和体制机制改革等保障措施为主要抓手，形成自上而下可总领、可实施的水利改革发展顶层设计体系。

4.3.1 总体顶层设计构想

水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，中央“2011年一号文件”明确提出水利改革发展要走一条具有中国特色的水利现代化道路。水利现代化不仅是国家全面实现现代化的重要组成部分，而且是其他部门实现现代化的支撑和保障。水利的地位和作用决定了水利现代化要在与国家现代化进程相协调的前提下适度超前，水利行业要率先实现现代化。

我省用水治水的实践证明，没有大水利就没有大农业，没有大水利就没有大油田，没有大水利就没有大生态，没有大水利就没有“八大经济区”的繁荣，没有大水利就没有全省经济社会更好更快发展[6]。因此，我省水利改革发展的总体顶层设计基本框架就是要大力发展有我省特色的现代化的大水利，突出科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，按照“以人为本”和维系“青山碧水黑土”为前提，紧紧围绕“八大经济区”和“十大工程”建设，以实现“以水兴业、以水丽城、以水惠民”为目标，以保障国家粮食安全、生态安全、国土安全、能源安全为重点，采用现代的治水理念、先进的科学技术、科学的管理制度，通过水资源的合理开发、高效利用、综合治理、全面节约、优化配置、有效保护和科学管理，构建适应我省经济社会现代化要求的防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、现代的农田水利体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的管理与服务体系等五大体系，实现水与经济、社会、生态环境协调发展，为全省经济社会可持续发展和现代化建设提供有力的支撑。

4.3.2 近期发展阶段的顶层设计构想

今后5 a到10 a或近期阶段我省水利改革发展的顶层设计就是(中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的实施意见)。

对于我省这样一个地处边远、经济实力相对较弱的省份来说，要保证‘实施意见’的全面落实，切实加快推进我省水利的改革发展，争取中央财政性资金增加投入显得尤为重要。而要争取中央财政性资金对水利投入的稳定增长，关键是要做好各类水利专项规划，抓好项目前期工作，做实水利建设有效需求:

1)做好规划工作。在国家水利发展“十二五”规划、各类专项规划指导下，认真做实做细我省的水利发展“十二五”规划和各类专项规划，提出“十二五”水利发展目标和指标、水利建设和改革管理任务、政策措施、投资规模、实施计划和保障措施，将省委省政府出台的落实中央一号文件的实施意见中明确的目标任务具体落实到今后5 a水利发展改革实际工作中，将水利建设的重点和项目落实到能够争取中央投入的规划上。这是今后5 a推进水利改革发展的重要依据。

2)做好重大项目的储备工作。今后5～10 a是重大项目开工建设的重要机遇期，要加大前期经费投入，加强前期工作管理，加快前期工作步伐，充分论证项目的建设必要性、技术可行性和经济合理性，切实提高前期工作质量，保证前期工作的可批性，以加快项目的立项审批进程，力争早日开工建设。

3)做好资金筹措和投资安排建议。根据专项规划和项目前期工作，科学合理地提出投资需求、资金筹措方案、项目建设排序以及年度投资建议计划，保证投资计划的可执行性。

仅仅是加大公共财政对水利的投入对我省加快基础设施建设的支撑力度仍然有限，还需要进一步加快研究、构建如何加大金融对水利建设的支持力度、建立各级水利投融资平台、广泛吸引社会资金投资水利、加强各类涉水资金整合、加大政策支持力度等一系列确保水利投入稳定增长的机制。

建立起了水利投入的稳定增长机制，有了科学的各类水利专项规划和卓有成效的项目前期工作，还不能将省委省政府出台的落实中央一号文件的实施意见中明确的目标任务全面具体落实，还需要抓紧研究如何不断创新水利发展体制机制，加快水利改革管理。如:从哪些方面完善水资源管理体制，怎样科学、合理、可操作地划定“三条红线”，以确保最严格的水资源管理制度得以有效实行;如何深化水利工程建设和管理体制改革、积极推进水价改革、健全基层水利服务体系、强化水利科技支撑等等。

4.3.3 专项顶层设计构想

做好各类专项顶层设计就是要针对水利改革发展所涉及的各个业务领域，抓紧完善基础性规划和各类专项规划，依据规划，加快编制实施方案或实施意见。由于治水的长期性、艰巨性和复杂性，开展顶层设计必须要有扎实的基础性规划和高质量的前期工作，对江河综合治理开发和保护以及防洪、水资源等进行科学规划和系统安排，在此基础上，在制定实施规划、实施方案或实施意见，然后开展卓有成效的前期工作。为此，应主要做好胡锦涛总书记要求当前要全力以赴完成好的六大重点任务和省委省政府出台的落实中央一号文件的实施意见中的十大重点建设任务(重点实施农田水利、农村饮水安全、水资源开发利用、大江大河和中小河流治理、病险水库(闸)除险加固、水能资源开发、国境界河国土防护、水土保持、河湖生态修复、滨水城市和旅游名镇水利工程建设)的顶层设计，科学地编制支撑规划，卓有成效的开展前期工作。

5 今后工作建议

搞好水利改革发展的顶层设计，全国水利系统尚处于探索阶段，目前还没一个普遍适用的指导意见。下一步，要结合中央水利工作会议和中央1号文件的贯彻落实，以水利部即将出台的顶层设计体系为指导，结合我省实际，以水利规划体系为主要依托，以卓有成效的前期工作和体制机制改革等保障措施为主要抓手，形成自上而下可总领、可实施的水利改革发展顶层设计体系。当前尤其要做好以下3方面工作:

1)要围绕省委省政府出台的落实中央一号文件的实施意见中提出的五大体系建设目标和十大工程建设任务，以战略规划、发展规划、综合规划、专业规划和专项规划为基本框架，按照流域和区域管理要求，分析哪些规划已经具备，哪些规划需要进一步完善，哪些规划需要编制，构建完备的水利规划管理体系，推进水利规划的编制与管理工作。

2)根据规划确定的目标、任务、总体布局、实施计划，按照项目建议书、可行性研究、初步设计和各阶段审查审批要求，分析规划拟定项目前期工作的进展情况、存在的问题，创新项目前期工作管理体制机制，按照规划确定的实施计划，围绕项目的可批性，提出切实可行的前期工作推进措施，推进项目前期工作的编制与管理工作。

3)要围绕省委省政府出台的落实中央一号文件的实施意见中提出的水利管理改革目标，加强水利管理与改革的研究工作力度，不断创新水利发展的体制机制。

[1] 徐敦楷.顶层设计理念与高校及科学发展[J].中国高等教育，2008(22):11-13.

[2] 竹立家.改革需要什么样的“顶层设计”.人民论坛，2011(01):32-33.

[3] 中共黑龙江省委，黑龙江省人民政府.中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于加快水利改革发展的意见[S].哈尔滨:中共黑龙江省委，黑龙江省人民政府，2011.

[4] 黑龙江省水利厅，水利部发展研究中心，黑龙江省水利水电勘测设计研究院.黑龙江省现代水利发展战略研究[R].哈尔滨:黑龙江省水利厅，北京:水利部发展研究中心，哈尔滨:黑龙江省水利水电勘测设计研究院，2010.

[5] 陆兵.抓住机遇发挥优势全面建设黑龙江省现代水利[R].哈尔滨:黑龙江省直机关工委省直机关大讲堂，2011.

[6] 吉炳轩.建设国家稳固可靠优质大粮仓——关于发展现代化大农业的调查与思考[EB/OL].(2011-10-11)http://www.hlj.gov.cn.