伴生矿开发利用中放射性环境监管机制探讨

魏方欣

（环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082）

伴生放射性矿（含有铀、钍及其子体等天然放射性核素的放射性活度水平较高的非铀矿，如稀土矿和磷酸盐矿等，以下称“伴生矿”）的开发利用是人为活动引起天然放射性水平升高（通常称为“NORM”）的一种。在伴生矿的开发利用过程中，铀、钍及其子体等天然放射性核素在产品、残留物、废物和工作场所中富集，造成矿区周围环境的天然放射性水平升高，对人体健康和环境安全带来潜在危害。如何对伴生矿开发利用引起的天然放射性水平升高状况实施有效管理，保障人员健康和环境安全受到国内外的广泛关注。目前，国内主要从审管范围、法规标准等角度研究放射性环境监测和放射性水平控制的方法和手段［1－4］，但适宜的管理机制是政策、法规标准得以有效实施的前提和保障。本文通过分析当前我国伴生矿开发利用放射性环境管理中存在的问题及其制度成因，提出强化监管职责，开发废物处置示范工程和建立资金保证制度等管理机制方面的建议，为推进伴生矿放射性环境管理的有效实施提供制度和技术平台。

1 伴生矿放射性环境管理状况及存在问题

我国自20世纪70年代开始关注伴生矿开发利用中的放射性环境管理问题，主要集中于伴生矿尾矿与废渣的管理，相关工作主要包括环境放射性水平的调查和法规标准的建设等。

1983－1990年国家环境保护总局组织开展了全国天然放射性水平调查，并分别于1991年和1999年对部分省市的石煤与稀土矿等伴生矿开发利用项目的辐射环境影响进行了深入调查，发现石煤和稀土等伴生矿的开发利用已对周围的辐射环境带来一定影响［5－6］。内蒙古白云鄂博稀土废渣的比活度为0.8～6.6 Bq／g［2］，大于国际原子能机构（IAEA）推荐的天然核素豁免水平和国家标准《可免于辐射防护监管的物料中放射性核素活度浓度》（GB27742－2011）规定的免管水平（1 Bq／g）。部分有色金属地下矿山的职业照射典型值高达16 mSv／a，其中超过职业照射剂量限值20 mSv／a的百分比很大［7］。近几年，江苏、重庆、广东等省市对本地伴生矿开发利用的辐射环境影响展开调查，结果表明，稀土、煤炭等矿的开发利用对当地环境造成了一定的放射性污染［8－11］。2007年，国务院组织开展了第1次全国污染源普查，首次在全国范围内对11个可能引起天然放射性水平升高的工业行业开展了放射性污染调查，其结果将为制定伴生矿企业名录和审管水平提供技术支持［2］。

此外，我国还针对伴生矿开发利用中的放射性废物管理、放射性环境监督职责等管理问题制定了法规要求。《放射性污染防治法》将伴生放射性矿开发利用中的放射性污染防治纳入审管范围，要求编制环境影响报告书，报省级环境主管部门审批。伴生矿开发利用中产生的尾矿应在符合放射性污染防治要求的尾矿库进行贮存、处置。《放射环境管理办法》要求执行环境影响评价和“三同时”制度，并对废物的再利用和贮存做了规定。《放射性废物管理规定》（GB14500－2002）对铀、钍伴生矿放射性废物管理做了专门规定。《伴生矿环境保护监督管理手册》对伴生矿管理的具体执行做了指导性说明，并要求“放射性比活度大于7×104Bq／kg的废渣，按规定收集、包装，全部送城市放射性废物库贮存”。目前国家核安全局已将《伴生放射性矿开发利用引起天然辐射照射增加的控制》作为辐射环境系列导则列入我国核与辐射安全法规体系的未来五年计划（2011－2015年）。

虽然我国对伴生矿开发利用中辐射环境影响的关注已持续近40年，并开展了放射性水平调查和法规建设等工作，但依然存在以下问题。

（1）管理无序。主要表现为部分伴生矿企业环评形式化，或未执行环境评价和“三同时”制度；转移和处理放射性废物未经环保部门批准，或随意堆放废物，管理松懈［11］；缺乏对职业人员的防护和培训；对工作场所及人员的管理要求不明确，工作人员缺少防护措施和设备；部分省市依然存在地方保护和越权审批现象等。另外，企业由于多种原因处于停产、半停产状态，或转制、承包等使得放射性环境污染状况不容乐观［1］。

（2）放射性废物送贮困难。《放射性污染防治法》和《伴生矿环境保护监督管理手册》对废物的处置提出了要求，但实践中由于此类废物体积非常大，部分省市废物库不收贮，而送交放射性固体废物处置场的费用较高，造成废物难以及时处置。目前，伴生矿开发利用中产生的放射性废物的主要出路是送回原料地，向河水倾倒或填沟造地，处置在尾矿库中或堆积、露天堆放等，放置方式存在安全隐患，难以确保环境安全和人员健康。

2 伴生矿放射性环境管理中存在问题的制度成因

管理无序和废物收贮困难等问题存在的部分原因是相关法规标准的不健全和地方政府、伴生矿企业和公众等利益相关者对伴生矿放射性环境管理认识的不足等，而更多表现在管理机制的缺失，主要表现为监管职责不明确、具体的废物处置导则和资金保证制度缺少。

2.1 监管职责不明确

虽然《放射性污染防治法》对伴生放射性矿开发利用中的放射性污染防治的监督责任作了原则性规定，但相应的支撑性法规导则并未明确监督的范围和要求，包括需要纳入监督范围的伴生矿企业和监督对象与标准等。新颁布实施的《放射性废物安全管理条例》并未将伴生矿开发利用中产生的放射性废物纳入适用范围。因此，难以根据现有的法规开展有效的监督管理和检查。在伴生矿放射性环境的管理体系中，伴生矿企业是管理的选择主体。由于伴生矿企业对伴生矿开发利用导致天然放射性水平升高的放射性影响的认识相对不足，相应的放射性环境管理需要监管机构的有力推动。同时，环境放射性水平的升高短期内并不显著带来安全和健康问题，因此，在缺少明确的监管责任和要求的情况下，环境保护的诉求往往让步于经济发展的要求，导致伴生矿企业对放射性环境管理缺乏积极性和管理无序等问题。

2.2 放射性废物的安全处置是伴生矿放射性环境管理的制约因素之一

《放射性污染防治法》和《放射性废物管理规定》要求对伴生矿开发利用中产生的放射性废物进行贮存和处置，但实践中缺少工程上可行、经济上合理的安全处置方式，导致上述要求的落实存在困难。伴生矿开发利用中产生的放射性废物比活度范围广、数量多，人员受照途径多样，单一的处置方式（如填埋、近地表处置、回填等）无法满足要求，如何针对特定废物选择适宜的处置方式是处置此类放射性废物所面临的主要问题。在政策上缺少对处置设施形式与安全性能和废物接收标准的规定，实践中缺少成熟工程经验的情况下，伴生矿企业和潜在的废物收贮与处置单位都缺乏收贮和处置此类废物的动力，造成收贮困难。

2.3 资金保证制度的缺失是伴生矿放射性环境管理的另一个制约因素

资金是管理体系有效运转的必要保障。工作人员的防护，废渣的处置，周边环境和公众的保护都将增加矿产企业的经营成本，没有资金保证作基础，企业往往因为管理费用的经济压力而放弃管理或流于形式。不同于核电厂和核燃料循环设施，放射性环境管理不是伴生矿企业管理体系中的必要组成，更需要资金保证制度的支撑。同时，资金保证制度的缺失也是放射性废物收贮困难等问题的重要原因之一。

3 伴生矿放射性环境管理的政策建议

为有效推进我国伴生矿放射性环境管理的实施，针对当前存在的管理无序、废物送贮困难等问题，建议强化监管机构的职责，以监管机构为主导，开发伴生矿放射性废物处置示范工程并建立资金保证制度。

3.1 以监管机构为主导

不同于核电厂、核燃料循环设施等营运者，伴生矿企业管理人员在放射性环境管理方面的认识和能力普遍不足，难以履行相应的管理职责，同时相对于伴生矿企业、地方政府等利益主体，监管机构与伴生矿开发利用的利益相关较小，因此，强化监管机构在放射性环境管理中的作用，以监管机构为主导可以作为推进伴生矿开发利用放射性环境管理、解决管理无序问题的一条有效途径。由于伴生矿企业数量多、规模各异，建议在国家环境保护部实施统一监督管理的基础上，以地方放射性环境监管机构（辐射环境监督站）为放射性环境管理的主体和责任单位，通过制定技术导则文件和监管措施、组织研究和实施管理技术和方法等措施引导企业减少放射性核素的富集和天然放射性水平升高带来的潜在危害，这也符合《放射性污染防治法》对伴生矿开发利用中放射性污染防治工作监管职责的原则要求。

同时，在具体的管理方法上实施分级管理，针对不同的污染源采取不同的管理措施，以合理分配行政管理资源［2］。根据企业的不同性质和规模、不同开发区域或阶段、对放射性环境所致影响的不同分别采取不同的管理方法，如：IAEA建议采取通知、注册和许可3种审管方式；加拿大根据公众和工作人员所受有效剂量分为四级管理：不控制、NORM管理、剂量管理和辐射防护管理。根据伴生矿的不同开发阶段对环境的不同影响，有的阶段需要全过程监管，而有的阶段只需要监管其产生的放射性废物。

3.2 开发伴生矿放射性废物处置示范工程

以环境保护部（国家核安全局）为组织实施主体，选取特定的伴生矿工业和企业（如稀土矿开发利用企业），针对其产生的典型放射性废物研究废物处置策略、选址技术与方法，并选定场址开发处置工程设施，为地方监管机构和伴生矿企业实施废物处置和相关安全导则与标准的开发提供技术支持。放射性废物处置策略和工程设施的选择通常需要考虑放射性废物中不同放射性核素的活度水平，对于放射性水平较低的废物宜就近处置，如回填采空区等；放射性水平较高的废物宜按就近原则送交填埋场和低中放固体废物处置场。对现有堆积的放射性废物，由放射性环境监管部门或伴生矿行业主管部门牵头组织相关企业进行集中处置。

3.3 建立资金保证制度

环境管理的理念之一是“污染者付费”。对于伴生矿开发利用中放射性环境管理，其费用应主要来自于产生污染的伴生矿企业，构成伴生矿开发利用的必然成本，并以税费或保证金等形式体现。建议建立由放射性环境监管部门、伴生矿行业主管部门、国家财政部门等部门参与的协调机构，如伴生矿放射性环境管理办公室，负责组织制定资金保证制度，包括资金筹措、管理组织、管理形式和使用方法等。管理资金采用基金式管理，设立基金管理委员会和监督委员会。为确保事权和财权的统一，建议由监管机构成立管理委员会，将基金用于相应的放射性环境管理。由伴生矿企业、地方政府等共同成立监督委员会，对基金的管理和使用情况进行监督管理。管理资金的来源包括预提保证金、废物处置基金和对企业所致污染的罚金等，主要用于放射性环境的治理、为减少放射性核素的富集和放射性废物的产生对工艺技术的改进与优化和放射性废物处置等方面。

4 结语

人为活动引起的天然照射增加（NORM）受到越来越多的关注，其对环境的放射性影响高于核设施已经形成广泛共识，相关活动主要包括稀土矿、磷酸盐矿等在内的伴生放射性矿的开采和利用［12］。目前，国家环境保护部正着力构建伴生放射性矿开发利用引起天然放射性照射增加的放射性监管体系，主要包括分类管理、设定审管水平、制定我国伴生矿放射性环境管理的审管标准和管理名录等［3］。本文分析提出，我国伴生矿开发利用的放射性环境管理中存在的主要问题是管理无序和放射性废物送贮困难，认为问题的制度成因主要是监管职责不明确、废物处置导则和资金保证制度的缺失等，并在此基础上建议明确国家环境保护部对全国伴生矿开发利用放射性环境实施统一监督管理、以地方的放射性环境监管机构（辐射环境监督站）为放射性环境管理主体的职责要求，开发伴生矿放射性废物处置示范工程引导和推动废物处置的实施和相关标准导则的制定，以及建立资金保证制度等。另外，建立完善的公众参与机制，提高公众对伴生矿开发利用的环境影响的认识，引导公众合理表达利益诉求。伴生矿开发利用中放射性环境监管机制的建立为管理体系的有效运作搭建制度和技术平台，有助于推动伴生矿的可持续开发利用和保护人员健康与环境安全。

［1］孙庆红.伴生放射性废物管理探讨［J］.辐射防护通讯，2005，25（4）：17－24.

［2］罗建军，孙庆红.NORM／TENORM照射的管理［J］.辐射防护通讯，2009，29（3）：4－12.

［3］帅震清，温维辉，赵亚民等.伴生放射性矿物资源开发利用中放射性污染现状与对策研究［J］.辐射防护通讯，2001，21（2）：3－7.

［4］苏永杰，封有才.我国伴生放射性矿环境管理中存在问题的讨论［J］.辐射防护通讯，2007，27（1）：23－27.

［5］叶际达，孔玲莉.五省放射性伴生石煤矿开发和利用对环境影响研究［J］.辐射防护通讯，2004，24（1）：1－23.

［6］国家环境保护总局核安全与辐射环境安全管理司.全国部分省市半生放射性矿物资源开发利用中放射性污染现状与对策研究［R］.北京.2000.

［7］潘自强.我国天然辐射水平和控制中一些问题的讨论［J］.辐射防护通讯，2001，21（5）：257－268.

［8］戴 霞，刁端阳，孙自然.江苏省伴生放射性矿开发利用中环境保护管理的现状及改进［J］.辐射防护通讯，2007，27（2）：24－27.

［9］李业强，田 伟，葛良全，等.重庆市伴生放射性水平调查［J］.三峡环境与生态，2007，2（6）：6－8.

［10］陈志东，林 清，邓 飞，等.广东省伴生放射性矿资源利用过程辐射水平调查［J］.辐射防护通讯，2002，22（5）：29.

［11］李 莹，万 明，陈晓峰，等.江西省伴生放射性石煤矿开发利用环境影响研究［J］.辐射防护通讯，2004，24（5）：297－312.

［12］潘自强.人为活动引起的天然辐射职业性照射的控制——我国国民所受的最大和最高职业照射［J］.中国辐射卫生，2002，11（3）：129－133.