南召县水土保持监督管理能力建设初探

□张 铭 □张道理 □祖克宇 □王保平（南召县水利局）

1.基本情况

南召县位于伏牛山东部南麓，南阳盆地北缘，全县辖16个乡（镇），340个行政村，总人口63万人，总面积2946km2，其中山区、丘陵区面积2817km2，占全县总面积的95.6%。境内山高坡陡，沟壑纵横，矿产资源丰富。随着市场经济的飞速发展，县域内各种建设项目开发日益活跃，特别是采矿业的兴起膨胀，使全县生态环境遭受严重破坏。近年来，全县水土流失面积1538.7 km2，占全县总土地面积的52%，年土壤流失量 538.3万 t，侵蚀模数达3500t/km2·a。严重的水土流失直接影响着广大人民群众生活水平的提高，制约着县域经济的可持续发展。

2007年全国水土保持监督执法专项行动以来，南召县抢抓机遇，进一步加强水土保持执法管理，统筹谋划，建立健全“政府主导，部门协作，社会参与”的水保监督工作机制，专门成立以县委常委、县委办公室主任为组长，水利、土地、环保、林业、公安、安监等职能部门为成员单位的开发建设项目领导小组，横向联合，综合执法。把以编报水保方案做为开发建设项目审批的硬性前置条件，极大推动了水保方案的编制工作。

2.工作成效

2009年南召县被列入全国第一批水土保持监督管理能力建设县。根据国家水利部能力建设要求，结合南召县实际情况，扎实开展监督管理能力建设工作：一是成立水土保持监督管理专职机构“南召县水土保持预防监督管理站”，全供事业单位，定编14人，履行《水保法》赋予的水土保持方案审批、水土保持监督检查、水土保持设施验收、水土保持规费征收、水土流失案件查处等职能。二是出台了 《南召县实施水土保持法规的若干规定》、《南召县关于强化编制水保方案规定》、《南召县关于开发建设项目水土保持方案编报审批监督检查管理规定》、《南召县开发建设项目水土保持设施验收规定》等规范性文件。三是制定了《南召县水保监督执法公示公告制度》、《南召县水土保持监督检查员岗位责任制》、《南召县水保监督检查员廉政建设制度》、《南召县水保重大事件通报督办制度》、《南召县水土保持监督站档案管理制度》等制度，完善了执法文书体系。水土保持配套法规和监督管理制度的进一步完善和实施，使全县水保监督管理能力明显增强，水土保持监督管理工作更加规范。

近4年来，南召县共查处水保违法案件16起，经过宣传教育，主动整改9起，强制执行2起，与其它职能部门联合查处打击、关停无证采矿违法案件5起。有效提高了水保执法影响力，促使在南召县境内开工建设的生产建设项目业主主动到水保部门咨询办理有关审批手续。水土保持方案由2007年前的12个增加到43个，目前还有6个方案正在依法编制。至目前全县共规划治理小流域40条，累计治理水土流失面积753km2，开发建设单位自行治理13.6km2，其中植树造林9.2km2，种草4.4 km2，修建拦渣墙36处，截导排水沟126km。

3.存在问题

随着国家依法行政的不断推进，南召县的水土保持工作由传统的服务角色向管理兼服务多重职能转变，全面推进“三权一方案三同时”制度的落实。有效遏制了人为水土流失的发生。但由于水土保持执法涉及方方面面，加之南召县是典型的山区贫困县，在具体执法实践中，仍存在不少问题亟待解决。

3.1 法律法规有待完善。新修订《水土保持法》的实施，极大调动了广大水利水保干部职工的积极性，但与其配套的可操作性强的法规尚未出台，造成执法人员在一线办案中难易把握依法、合情、合理的操作度。

3.2 监督执法能力有待增强。一是新成立的水保执法机构大部分人员都是初涉水保行业，执法水平参差不齐，有待加强培训和实践。二是执法经费不足，执法装备落后，难以全方位开展监督管理。三是在对开发建设项目的管理上，仍存在重审批收费轻监督检查的现象，水保方案实施落实不够，“三同时”落实不够全面。四是乡、村、组三级监督执法网络尚未健全，不能充分发挥应有作用。

3.3 水保执法技术支撑不足。在水土保持监督管理能力建设的推动下，建设单位及相关部门的水土保持法制意识明显增强，水土保持方案前置审批基本达成共识。但许多开发建设项目业主对监理、监测工作认识还不到位，未严格落实监理、监测责任。这使监督管理部门无法保证建设项目水土保持工程的质量，也无法掌握建设项目水土流失动态变化，对造成水土流失的严重程度难以界定，造成执法中举证、危害评估困难。

3.4 “三无”建设项目监管难度大。水土保持方案是水保执法机构对项目建设监督管理的法定依据，南召县矿产资源丰富，小型开矿企业众多，按规定可能造成水土流失的生产建设项目单位都应当编报水保方案。可部分矿山开采项目属“三无”违法建设项目，不能提供有关证照、文件、和资料，方案编制机构不能为其编制水保方案，审批机关又不可能违规审批，这就造成了水保监管困难的根源。如果只是简单的罚款、收费，不实施有效的预防和治理，就违背了国家制订水保法的初衷。

3.5 依然存在抵制水保执法现象。一些开发建设单位和个体业主只顾局部利益、眼前利益，无视水土保持法律法规，阻碍水保执法。一是躲而不见，不配合调查。二是不管不理，拒签执法文书。三是托人说情，干扰执法。

4.对策与措施

4.1 进一步健全地方性水土保持配套法规。依照新修订的《水土保持法》，参照《行政处罚法》、《行政强制法》、《森林法》等相关法律法规，尽快组织开展对《南召县实施〈中华人民共和国水土保持法〉细则》的修订完善工作，强化对水土保持违法行为的处理措施，进一步增强法律法规的可操作性。

4.2 加强管理，提升执法监督能力。一是建立健全学习培训制度，对典型案件开展执法前讨论制定对策，执法后总结经验；每年选派执法骨干参加国家、省、市执法业务培训，系统学习。二是对执法人员实行目标考核，以水保方案申报率，“三同时”制度、水保方案落实情况、规费征收等综合考评执法人员实绩。三是巩固加强执法网络建设。抓紧健全乡、村、组三级监督执法网络，实现乡镇有监督站，村村有监督员，组组有观察员，把监督网延伸到最基层，全面监管，重点监督。四是积极争取县财政和上级主管部门的支持，完善执法装备和执法经费保障，全面提升监管技术水平。

4.3 建立水土保持监测网络和管理机制。一是建立水土保持监测网络，确保能及时、准确、系统地获取小流域、重点区域水土流失信息。二是增加财政投入，抓紧监测点的建设管理，保证监测工作正常开展。三是督促开发建设项目业主足额投入监理、监测经费，确保水土保持资金投入不落空，保证水土保持工程质量和监测到位。

4.4 加大宣传力度和执法力度，提高全社会对水保执法的认知度。一是广泛利用电视、广播、网络、宣传车、专栏、标语等形式，开展多方位的水土保持法律法规宣传活动，提高公众的水土保持意识。二是由县政府牵头，以乡（镇）为单位定期召开主管企业负责人、生产建设项目法人座谈会，用幻灯片形式宣传造成水土流失的严重后果，交流防治成效，以达到相互配合共同保护生态环境的目的。三是建立联合执法机制，特别是对“三无”矿产开采项目，水利、土地、环保、林业、公安等部门统一联合行动，强力打压。