浅析三种小型农田水利工程的管护模式

刘增进，王 珮

（华北水利水电学院水利学院，河南郑州 450011）

水之兴利在于建，利多利少在于管。建设小型农田水利工程本身不是目的，小农水工程的效益是在运行中产生的，只有管好、用好小农水工程，才能达到预期的工程效益。国内外建设小农水工程的实践表明，除科学的规划设计和良好的工程建设质量外，更重要的是建后的有效管理。根据发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部联合编制的《关于建立农田水利建设新机制的意见》（国办发〔2005〕50号），要加快推进农田水利建设管理制度改革，充分发挥小型农村水利工程的效益，为工程良性运行和节约用水创造条件。笔者重点对农民用水户协会、受益户共有制及民营水利这三种管护模式进行分析，旨在为政府小型农田水利工程建设和管理模式创新提供决策依据。

一、农民用水户协会

（一）内涵

农民用水户协会是指小型农田水利工程受益范围内的农户在自愿的前提下，通过民主的方式组建具有法人资格并实行民主管理、自我服务、独立核算、非营利性的农村用水合作组织，是实现农民参与式水务管理的有效形式［1］。农民用水户协会其实就是农民自己的组织，其宗旨是建设、管理、维护和经营好本灌溉范围内的水利设施，负责调水、配水、用水、节水和收费管理，坚持“谁受益、谁负担”的原则，对农村水利建设管理的重大事项实行“一事一议”的民主决策制度，其组织结构由农民用水者代表大会、执行委员会、用水小组和用水者协会会员组成［2］。

（二）职责及作用

协会的职责在于如何协调好用水秩序，维护好灌溉设施，提高灌溉水的利用效率，通过科学灌溉，实现农民增产、增收。除了提高水利设施完好率，促进节水，协会的职责还体现在怎样保障农民能够安全用水、放心用水［3］。

在农民用水户协会还未产生之前，在处理农民取水问题时，其基本范畴只涉及政府和农民两者之间的关系，但事实上在很多情况下，政府并不直接对农民进行管理和控制，农民也不是直接对政府施政进行参与和监督，他们在大多数情况下需要一个中间环节来实现这种双向的联系。农民用水户协会的产生给我们提供了一个新的视角［4］。其主要作用表现在:其一，促进了灌区供水管理体制和运行机制的改革;其二，降低了灌溉成本，减少水事纠纷;其三，减少了水费征收的中间环节;其四，促进了农民增产增收;其五，为“一事一议”提供了载体，营造了和谐的氛围［1］。

（三）问题及对策

问题:其一，协会自身还需进一步完善，作用有待充分发挥;其二，田间工程老化失修严重，给协会组建和运行管理造成一定困难;其三，协会运行缺少必要资金支持［3］。

对策:其一，加强协会自身能力建设，规范协会运作行为。要通过合法程序选举产生真正代表广大用水户的协会执委会，并在协会的运行中，进一步健全评价及考核体系，将协会管理制度化。同时，加强对协会负责人员的业务知识培训和对用水户的宣传教育，探索协会良性运行机制［3］。其二，配套完善的灌排工程设施是协会良性运行和发展的重要保障。实践表明，管理配套较完善渠系的协会运作发展就会更顺利，用水户也会更积极地参与工程的管护，工程自然就会维持良性的运行。其三，增加政府财政投入，保障协会正常运行和健康发展。政府部门通过增加财政投入，保证末级渠系工程的正常运行，减轻用水户负担。同时，水务部门也要制定相应的奖励机制。协会资金管理使用要更加制度化、透明化，达到产、权、利明晰。此外，要加大政府的支持力度，稳定管护队伍，提高管水员水平，确保管护队伍的稳定性和连续性。

（四）适用性

协会的组建和运行都需要具备相应的条件。成立农民用水户协会不仅需要登记注册，还要求以社团法人的身份承担法律和民事责任，这两点要求在一定程度上影响了农民用水户协会实施的广泛性。第一，当地农户有强烈的自主管理的愿望，能够服从协会的组织和管理，能够推选出有能力的领头人进行管理;第二，农田水利工程的建设基本配套，渠系总体要完好;第三，当地农民要有相对稳定的收入来源和经济基础，农户要有一定的筹集资金的能力;第四，协会在农田水利工程小而散、经济实力较弱的地方比较不容易组建，对地域覆盖面广、耕地面积大、农田水利工程多的地方比较适用［5］。

二、受益户共有制

（一）内涵

所谓“受益户共有制”是指将所有权属集体、农户自用的小型农田水利设施的一定期限的使用权划给受益农户，以每个成员的受益面积（或人数、受益程度）为基础确定其共有份额，受益农户按份额享受权利和承担义务，工程的运行管理由受益群体自主决定并用合同的形式明确权利义务的一种水利工程运行管理机制，可简要地概括为十六个字:“产权共有、管理民主、合同签定、堰随田走。”“受益户共有制”改革程序分为六步:一是确定农田水利工程的受益范围;二是确定与工程对应的受益对象、受益面积，并全范围公示;三是受益农户与村集体签订《水利工程使用权变更合同》;四是选举受益户代表（产权代理人）;五是签订《工程管理合同》;六是签发相关的权属证书。

（二）作用

其一，调动了农民投工投资的积极性;其二，增强了农民管理农田水利工程的责任感，改革使农民意识到平时管理不好工程最终损失的是自己的利益;其三，提高了工程效益，灌溉效益和多种经营效益都得以提高，改变了过去工程无人管的现象;其四，减少了用水矛盾。受益户如今是利益共同体，供水秩序很少有人破坏，用水矛盾也就明显减少，大家为了共同的利益和平共处;其五，一定程度上消除了管理缺位的现状，完善了现行小型农田水利工程的管护模式。

（三）成功的原因

水不可以像土地那样，能分割到户进行经营管理，水利工程必须保持其整体形态，才能发挥效用。所以，水利工程只能以“共有制”的形式将份额划分到户，这是水利工程自身的整体性决定的。这一点正是共有制能够实行的先天依据。

“受益户共有制”之所以能够成功实行，最关键的一点是实现了权、责、利三者的有机统一。受益群体在享有使用权的同时也有收益，有权利才会有责任心。此外，由政府部门印发《农村小型水利设施权属证书》，使设施的使用权和所有权以法律的形式得以稳定。农民手中有凭证，不会因为担心领导的变动而动摇建管积极性，这是解决长效机制问题的关键。这一举措也规范了改革的内容、形式和程序，使水利产权制度的改革走上良性发展的轨道。

（四）适用性

“受益户共有制”改革的实行也需要一定条件。首先，必须有明确的水利工程的受益范围和对象，那些跨村跨乡规模大的水利工程，受益范围不明确或不具体就不容易实施;其次，对那些有明显效益或短期内能发挥出效益、让农民既得利益及时体现的工程比较适用，不直接或者是短期内不能发挥效益的水利工程并不适用这种改革形式［5］。

三、民营水利

（一）内涵

民营水利是将水利工程的建设管护作为获取利润的一种经营性行为，是农田水利建设的有益补充，是市场经济发展的必然产物，是农民自愿参与水利工程建设管理的一种新型经济实体。民营水利不仅充分体现了市场经济的优势、特征，更充分体现了以民为本的指导思想。此外，民营水利是对当前水利投入渠道单一、建设管理机制薄弱的补充，是小型农田水利建设的一股新动力，是我国水利改革的一个重要举措［6］。

（二）主要形式及作用

民营水利工程有三种主要形式。第一，承包。在保持工程所有权不变的基础上，对工程的部分或整体通过竞价、中标、承包的形式转让给私人。第二，拍卖。在保持工程所有权不变的基础上，对工程的部分或整体通过竞价、中标、购买的形式转让给私人。第三，租赁。在保持工程所有权不变的基础上，对工程的部分或整体通过竞价、中标、租赁的形式转让给私人。民营水利主要的投资形式有独资、合资、招商引资［7］。

民营水利的发展在农田水利管理体制改革中起到了很重要的作用，降低了农民用水成本，激发了农民建设维护农田水利工程的积极性;解决了非民营水利发展的死角，为小型农田水利改革注入了新活力;有利于筹集社会资本，缓解国家投入农田水利建设资金不足的困难，加快水利建设的步伐。

（三）问题及对策

问题:其一，关于推进民营水利发展的相关政策法规还不够完善，民营水利业主的权益没能得到相应的保护;其二，一些地区在没有进行充分调研与论证的基础上胡乱开发，造成工程标准低和重复建设，极大浪费了水利资源;其三，有些地区因为民营水利的业主技术不高，从而使水利工程的建设维护缺乏科学性，质量不高，并且存在着严重的安全隐患。

对策:其一，加强监督管理，制定科学合理的相关政策法规，保护业主权益;其二，积极进行人员培训，正确引导，建立与现阶段市场经济相适应的民营水利建设管护体制;其三，搞好科学规划，加大力度处理病险，解决遗留问题，保证民营水利健康有序发展。

（四）适用性

民营水利主要适用于下列情况:一是当地的水利工程特别是水源工程相对缺乏、农民用水矛盾非常突出的地方;二是当地要有有能力、有热情投资水利工程的带头人;三是当地农民有强烈的改变水利现状的期望。

四、结语

总之，这三种模式有各自的特点及适用性。农民用水户协会在地域覆盖面广、耕地面积大、农田水利工程较多的地方有一定的适用价值;受益户共有制在一些小且散的工程地区推行，受益范围明确，收益明显;民营水利相比前两者，更适应在水利基础弱的地区进行推广。每种模式都有适用范围和局限性，只有因地制宜，才可以取得更高的效益。

:

［1］滕云成，李明，韩金超．浅谈农民用水户协会在灌区末级渠系运行管理中的作用［J］．水利科技与经济，2010，（3）．

［2］黄旭东．农民用水协会解决用水困难的措施介绍［J］．农村经济与科技，2010，（3）．

［3］唐丽．浅析北京市农民参与式水务管理的发展［J］．中国农村水利水电，2010，（10）．

［4］郭莉，崔强，陆敏．从行政法角度浅析农民用水者协会［J］．节水灌溉，2010，（7）．

［5］柳敏．三种小型农田水利工程建设管护模式的调查与启示［J］．中国水利，2007，（3）．

［6］王宏．税费改革后民营水利发展机制探讨［J］．山西水利，2008，（3）．

［7］谢开富．发展民营小型农田水利浅析［J］．农村水利，2008，（15）．