论国防科技工业的改革与创新——基于军民融合式发展

魏晶雪 殷霞 卫华

（装甲兵工程学院政教室 北京 100072）

作为国家战略性产业的国防科技工业，自主创新的意义尤为重大，军工核心技术是买不来的。军工自主创新不能自我封闭，要建立在开放的、全民的创新基础上，要选择正确的创新模式。按照党的十七大部署，我国将“调整改革国防科技工业体制和武器装备采购体制，提高武器装备研制的自主创新能力和质量效益”，改革和调整的目标是“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子”。

一、新时期军民融合发展成就显著

近年来，在党中央统一领导下，在军民融合式发展思想的指导下，国防科技工业坚持国防建设与经济建设协调发展的基本原则，走上了军民融合式发展的路子，取得了一系列的成果。

1、政策措施相继出台

国防科工委（现国家国防科技工业局）2007年3月发布实施《国防科工委关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》，国防科技工业正式向包括民企在内的非公企业敞开大门。为了推动军工企业股份制改造，2007年5月17日，国防科工委、发改委和国资委联合发布了《军工企业股份制改造的指导意见》，2007年国防科工委又相继发布了《军工企业股份制改造实施暂行办法》与《中介机构参与军工企事业单位改制上市管理暂行规定》两个文件，引起了资本市场的高度关注。2008年4月1日，规范武器装备市场准入的《武器装备科研生产许可条例》正式实施。2010年，国务院、中央军委印发了《关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》，提出要推动军工技术成果向民用转化，促进军民融合式发展。2010年，国家颁布《国防动员法》，对国防动员建设军民融合作了明确规定。这一系列政策实施细则的发布坚持军民结合、寓军于民的方针，发挥市场机制的作用，为推进军民融合提供了法律保障。

2、机构改革统一管理

2008年3月，按照政企分开、供需分开的原则，遵循适度竞争的要求，国务院对国防科技工业的宏观管理体制做了进一步调整，将国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化办公室三大中央部委合并成工业和信息化部，同时，在工业和信息化部下组建国家国防科技工业局。国防科工局承担原国防科工委管理国防工业的职能，管理对象从主要面向国防工业转变为面向全社会承担武器装备科研生产任务的所有企事业单位。这一组织架构的安排打破了军民分离的管理界限，对于推进寓军于民的武器装备科研生产体系建设，实现国防科技工业与国家大工业规划的有效衔接，促进国防与民用资源的共享和融合发展，具有里程碑式的重要意义。

3、体系结构基本形成

新时期以来，为了适应国防建设和国民经济建设的双重需要，国防科技工业在完成高新技术武器装备科研生产任务的同时，大力推进改革脱困和结构调整，进一步精干军工主体，鼓励全社会各种资源参与国防科技工业建设，建立和逐步完善了“小核心、大协作”、寓军于民的军品科研生产新体系；加快推进股份制改造，初步建立了以股份制为公有制主要实现形式、多种经济成分并存的军工经济发展格局；积极稳妥推进科研院所改革和机制创新，逐步建立了以企业和科研院所为主体、产学研结合、军民互动、资源共享的科技创新体系；支持和引导军工企事业单位实行专业化重组，进一步优化产业结构，提高了产业集中度和资源配置效率，初步实现由粗放型向集约型的经济增长方式转变。

4、经济规模快速增长

“十一五”以来，国防科技工业发展取得重大成绩。武器装备现代化水平进一步提升，高新技术武器装备取得重大进展，一批重点武器装备交付部队；国防科技工业建设模式基本实现了向任务能力结合型的转变，设计开发、总装集成、核心制造、共性基础能力显著提升；科技发展取得新突破，一大批具有自主知识产权的国防科研成果涌现，月球探测、载人航天等重大工程成就世人瞩目；军工经济发展迈上新台阶，2010年经济规模比“十五”末增长约1.7倍，效益大幅度提升，军民结合的经济和产业基础进一步增强。与此同时，军工经济与地方经济积极融合，一批军民结合高科技园区拔地而起，一批与省区市签订的战略合作协议正式启动，军民融合取得新进展。

二、军民融合深入发展存在体制障碍

虽然国防科技工业军民融合式发展取得了显著成就，然而迄今为止，军民融合的一些深层次问题还没有得到很好解决，制约军民结合、寓军于民的体制机制障碍明显存在。

1、战略规划不足

国防科技工业军民融合式发展的深入推进急需从顶层设计入手，建立全面的战略规划。世界强国无不通过制定详尽的战略来推进本国国防科技工业的快速发展。美国近20年来先后制定了《国防转轨战略》、《国防科学技术战略》等顶层规划，英、法、日、印等国也都有相同或相似的战略。过去我们一直强调“军民结合”、“寓军于民”的战略思想，并以此作为指导国防建设的重大方针。但由于没有将其具体化为可供遵循的发展战略，缺乏战略目标、战略阶段、战略举措的牵引，在很大程度上影响了军民融合式发展的进程。虽然我国近两年陆续出台了《国防科技工业中长期科学和技术发展规划纲要》、《国防科技工业“十一五”发展和改革意见》等，但我们在这方面还存在严重不足，国防科技工业军民分割、自我封闭、行业垄断的问题仍十分突出。

2、政策法规不配套

我国现行的政策法规有些还滞后于客观现实的发展要求，对民用部门或企业进入军品市场尚有许多限制。民用科技成果向军用转化是一项复杂的系统工程，涉及方面很多，需要国家通过政策、法律、法规等宏观调控手段，使之各方面协调、配合，创造一个良好的转化环境。尽管近几年国家陆续出台了鼓励民企参军的一系列政策，然而目前这方面问题较多，相关政策法规还不配套，尤其是缺乏可操作性的实施细则。例如尽管出台了行业准入法规，但不够配套，缺乏操作性，如《武器装备科研生产许可条例》规定，保密资格审查认证是获得许可的前置条件之一，但《武器装备科研生产单位保密资格审查认证管理办法》又把承担武器装备科研生产作为前置条件，使企业陷入了“先有鸡还是先有蛋”的纠葛，根本无法拿到许可证。因此推进军民融合的政策法规还需要不断完善。

3、管理体制不顺

从国际范围看，主要发达国家的国防科技工业管理体制大多是通过政府、军方、企业这三个层次来组织和实施国防科技工业管理。如美国是集中决策、分散实施的体制，主要通过国会、总统、国防部和三军来决策和实施。我国目前采取的是中央、国务院—军委（总装备部）、工业和信息化部（国防科工局）—军工集团公司（企业）的国防科技工业管理体制，与国际通行的管理体制的最大区别是管理层次多，造成了决策上的低效率、执行上的低水平。目前我国已经拥有核、船舶、航天、航空、兵器、电子六大行业十一个集团公司，然而集团内部管理还不够规范，集团内部各企业间联系松散，缺乏创新和竞争力。我国现行的管理体制是把国防建设的职责和任务分别由军队和政府的相关部门负责，在实际工作中缺乏统筹考虑，在体制上制约了民用科技成果与军用科技成果的互通、互补和互动。

4、市场竞争不充分

在微观层面，军品的竞争机制尚未完全形成，没有建立起按市场规律运作的军品市场准入和退出机制。一方面，任务安排、资源配置仍以计划方式和行政手段为主，军工企业仍以国有独资为主，生存和发展主要依赖于国家，尚不能真正成为市场竞争的主体。另一方面，民营企业进入军品科研生产领域还存在投资、价格、税收、标准、信息不畅等困难和障碍，军工自我封闭的现象仍大量存在。国家鼓励民营企业进入国防装备领域的税收、科研支持等政策还没有真正落实，招标、采购等市场化措施还不完善，民营企业很难与国有军工企业享受同等待遇。同时，民营企业获得进入国防装备许可资质的前置审批程序复杂、时间长、成本高，进入军品市场的进展缓慢。另外，国防工业管理部门、采购部门与民营企业之间缺乏有效的信息沟通渠道和机制，民营企业对准入程序条件及相关规则缺乏了解，也不能及时得到国防装备领域的科研、生产和采购的信息，使民营企业在参与军品科研生产的竞争中丧失许多机会。

三、推进军民融合必须变革体制

推动军民融合深入发展，涉及军地，落实难度大，必须完善相关制度机制，从体制机制上实现军民融合。

1、加快制定战略规划

国防科技工业军民融合式发展已经上升为国家战略，但是军民融合式发展涉及军地两大系统和多方利益关系，迫切需要国家通过战略规划来推进。现阶段，我们必须尽快研究论证并制定军民融合式发展战略专项规划。在战略布局上，要合理确定国防和军队建设布局，在信息安全、太空发展、海洋安全、能源安全以及人才发展等战略上深入推进；在战略管控上，要着眼军民融合常态化发展，自上而下地构建军民融合的领导管理体制，强化军民融合的宏观调控、资源投向、跟踪问效等管控职能；在战略规划上，要建立军民融合基础项目的长远规划，特别是一些投资大、周期长、见效慢的基础性科研项目，应集中军地资源，统筹规划建设。

2、健全完善政策法规

在“军民融合”的初期，要充分发挥政府的主导地位，完善相关的法律法规制度，为国防科技工业“军民融合”的顺利进展提供制度保障。应坚持在现行法律法规的框架下，制定融合式发展的配套性政策法规。对国家来说，需要在通用性法规中明确对军民融合式发展的约束力，如企业法、基本建设法、交通法、物权法等法律规范，应体现军民融合式发展的要求；应制定应用于军民融合式发展需要的法律规范，如国民经济动员法以及民营企业参与国防建设等法规，为军民融合创造良好的政策环境。对军队而言，应加快出台新的规章制度，如社会力量引进办法、经费供应标准制度、社会化保障制度等，提高军民融合式发展法制化、规范化水平。

3、成立高层统领机构

要成立高层统领机构，制定宏观战略规划。美国有总统国家科学技术委员会和总统科技政策局等机构，日本有国防保障会议和防卫厅技术研究本部，这些高级别的机构，专门负责有关武器装备发展的规划计划和重大项目，以及军民融合的发展战略制定工作。这样才能统筹协调军事科技和民用科技的发展，兼顾各方面的发展要求和潜力，为国防大局服务，避免军事部门和民用部门各自发展、互不兼容。使各个行业、甚至各个企业和研究机构的创新行为都能与整体规划相吻合，形成协同效应。我国也应成立中共中央、国务院、中央军委领导下的高层协调机构，负责军民融合重大问题的决策和协调，负责方针政策的制定；建立部际联席会议制度和联合稽查制度，设立办公室，加强重大装备计划与科技计划的沟通和协调机制，由有关部门（如总装备部、工信部、科技部等部门）参加，协商处理重大计划决策问题（如法律法规、重要政策的制定）。

4、充分实现市场竞争

充分发挥市场配置资源的基础性作用，打破行业壁垒、促进合理流动、开展公平竞争，逐步取消制约发展、阻碍竞争的各项制度。改革和完善国防市场的准入和退出机制。通过相应的政策引导，使设备老化、生产能力过剩、市场竞争力相对较弱的国有军工企业，能够自主地退出武器装备生产领域。同时建立科学的行业准入制度，允许进入军品市场的民用企业参与竞标，并享有与军工企业相同的责任、权利与待遇，形成公平公正的竞争态势。建立军民间互通互动的信息沟通机制。在做好保密工作的前提下，加强信息基础设施建设，推动信息资源共享。可以在一定范围内定期发布课题指南，定向进行信息发布和招标，也可以进行有针对性的互访活动。还要建立中介性的军民技术及产品供求信息咨询机构，为军民互相转化提供良好的信息保障。要制定并实施国家标准化战略，及时修订和完善军用标准和规范，扩大军品和民品的通用化、标准化和系列化程度。比如在武器研制和采购方面，只要不影响武器装备的作战性能，凡是适合采用民用标准和规范的地方，就应当尽可能使用民用标准和规范，以提高国防建设和经济建设的军民融合程度，从而降低资源重复配置和浪费。

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