我国农村土地流转存在的问题及对策探析

○刘建丽

（云南农业大学经济管理学院 云南 昆明 650201）

我国农村土地流转存在的问题及对策探析

○刘建丽

（云南农业大学经济管理学院 云南 昆明 650201）

土地流转关系到农民的切身利益和农村改革发展稳定的大局，是促进农业市场化、规模化、产业化和集约化的必由之路。现阶段我国农村土地流转中存在土地产权不明晰、土地流转的市场机制不健全、农民思想意识有待提高、土地流转不规范等多方面的问题。本文针对以上问题提出了相应的对策，如明晰土地产权，培育良好的土地流转市场机制，加强政策宣传、提高农民意识，健全农村社保体系，加强土地流转管理等，以期加快农村土地流转进程，提高农业效益，增加农民收入，促进农村经济可持续发展。

农村 土地流转 对策

土地是农民的“命根子”，作为与农民血脉相连的最基本的生产资料，它具有就业保障和社会保障功能。为实现家庭联产承包责任制与新农村建设及现代农业的有效对接，通过创新农村土地制度，加快土地流转步伐来促进农业市场化、规模化、产业化、集约化经营已成为必然选择。当前，为解决农业小规模、分散经营的种种弊端，促进农民增收和农业增效，各地针对本地区的实际情况因地制宜地进行各种农村土地流转的探索和研究，但由于在土地流转过程中存在较多的问题，需要研究对策来加以解决。

一、我国农村土地流转的必要性

农村土地流转是指在农村土地集体所有的前提下，拥有土地经营权的农民将土地承包经营权转让给其他农民或经济组织的行为，就其实质来说是土地使用权的流转，是家庭联产承包责任制进一步发展的产物。党的十七届三中全会明确提出：“按照依法、自愿和有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让以及股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。农村土地流转是农业农村经济发展新的增长点和新农村建设的客观需要。加快土地流转可促进农村劳动力向第二、三产业转移，可以扩大产业规模并优化产业结构，提高农业效益，增加农民收入，从而加快农村经济发展。农村土地流转已成为促进农村可持续发展的一种趋势，呈现出以下几个主要特点：一是土地流转速度加快，规模快速扩大。随着农业结构的战略调整和城市化进程的加快，大量的农村剩余劳动力走向城市，土地流转面积不断扩大，流转农户不断增加。二是土地流转方式多样化。目前，我国农村土地流转有转包、出租、转让、互换、入股和其他诸如反租倒包、宅基地换住房、承包地换社保等多种形式。三是土地流转用途广泛。流转后的耕地除用来生产粮食作物外，还多用于其他产业如林业、养殖、水果、蔬菜等。此外，还有的耕地被转为非农用途，多数用于城市的建设用地。

二、我国农村土地流转中存在的问题

1、土地产权不清晰

我国农村的土地产权主体模糊不清，虚化的土地流转利益主体难以适应现代农业市场化的客观要求。一是土地的所有权界定模糊和所有权实现程度不够。我国相关法律规定，农村土地所有权归农村集体经济组织所有，但其中的土地归集体所有的主体是乡镇、村还是村民小组并不明确，这种“三级所有”的现实情况易造成土地所有权的模糊，进而造成土地处置权的混乱。此外，作为农村土地所有者的集体经济组织并不拥有法律所赋予所有权的全部权力，只是具有在农户之间进行土地调整一类的分配权力，使得农村集体土地所有权主体的权利不是充分和完备的，造成土地流转的利益主体被虚化。二是土地的使用权界定模糊。虽然国家力图维持长期且稳定的农村土地承包权，但在现实中，有些地方出于某种原因不得不进行多次不同规模的调整，从而导致土地使用权的不稳定，最终会降低农民对土地中长期投资的积极性。

2、土地流转的市场机制不健全

我国农村土地流转正处于初期阶段，缺乏有效的土地流转市场机制，难以适应现代农业信息化和市场化的要求。一是土地流转信息平台构建滞后，缺少土地流转的中介服务组织。由于缺乏土地流转中介服务组织，流转信息不畅导致土地供给双方不能及时沟通，往往使得有意转让土地的农户找不到合适的受让方，而有意承租的受让方又找不到出让者，出现了“要转的转不出去，要租的租不到”的现象，即使发生了土地流转，也是在小范围内的村甚至村民小组进行，且土地的交易量小，从而减缓了土地流转的速度，影响了土地流转的数量和规模。二是土地流转中缺乏相应的金融市场。大面积承包土地从事规模化、产业化、集约化经营需要大规模的金融支持。虽然当前我国加大了对农村农业的支持和保护力度，但在农村金融体系中用于土地流转及其相关的农业基础设施等方面的服务的资金很少，并且流转后的土地不能作为资产抵押，难以从金融机构筹到贷款，不利于土地的规模化经营和农业的产业化经营，影响了农民土地流转的积极性，从而制约了土地流转的速度和规模。

3、政策宣传不到位，农民思想意识有待提高

一是部分基层干部对农村土地流转的认识还不够，定位不准确，没有意识到当前农村土地流转的艰巨性和紧迫性，未能真正树立以人为本的理念，因此也影响了农村土地流转的进程。由于缺乏基层政府的宣传、引导和管理，使得部分农民对土地流转的政策存在误解，认为土地流转就是对承包的土地进行重新调整，此外也导致土地经营权流转行为不规范，易产生纠纷。二是部分农民的小农经济意识还比较强，恋土情结也比较重，在加上目前我国农村的社会保障体系还不健全，不具备全面社会保障的现实基础，对于多数以务农为生的农民而言，土地是一种含生存、就业、养老等城市人口所具有的基本保障项目的综合性保障体，农民的社保还不能完全脱离土地保障。因此农民离开土地后有一定的后顾之忧，怕土地流转后，失去了土地的经营权，没有了最后的生活保障，所以有些农民即使外出务工经商，宁愿撂荒弃耕，也不愿把土地转出去，尤其是在国家取消农业税实习种粮补贴后，这种情况更为严重。三是部分受让方怕政策不稳定，怕担风险，从而不敢大规模投入和开发。由于当前我国农村土地使用权流转方面的相关政策还不完善，且与其配套的相关措施也不齐全，使得流转双方为保证各自的合法权利只得进行短期流转。但是对于受让方来说，流转的土地大多用于发展高效农业、规模化农业，这需要经过较长的周期才能实现效益，并且农业自然风险和市场风险大，比较效益低，所以土地受让方不愿进行短期流转，从而减弱受让方参与土地流转的积极性。

4、土地流转行为不规范，缺少管理

在土地流转过程中，土地流转手续不健全，流转合同签订不规范。一是大部分的土地流转都是在农户与农户之间进行的自发流转，报批准、报备案的少，申请变更登记的更少，土地流转的自发性、随意性明显。二是在实践中多数农户都是私下通过口头约定，不签订书面协议来流转，有的签订了书面合同，但书面协议既不符合格式要求，也缺少合同的必备内容，如合同标的、期限、补偿方式、双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定，这种情况极易引发合同纠纷，一旦纠纷发生难以处理，从而给农村社会稳定埋下一定的隐患。

三、促进我国农村土地流转的对策

1、明晰农村土地产权，确保农民在土地流转中的主体地位

当前我国的法律法规对土地的产权界定不清晰，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，是建立土地流转制度的基本方向。明晰农村土地产权，有利于发挥其“激励—约束”和“投入—产出”功能。一方面，明确土地所有权，可以减少农户对土地财产归属的不确定性风险，提高对土地的中长期投资的积极性，能够有效提高土地的效益，进一步加快土地的流转速度。另一方面，明确界定承包权和使用权的权利关系，这样农户就可以按照合同约定流转土地，放心外出务工经商，这样不仅稳定了土地承包权，还搞活了土地使用权，加强了土地流转中资源的优化配置，提高了土地的增值效益。

2、积极开展流转服务，培育良好的土地流转市场机制

一是要构建土地经营权流转信息平台，大力培育发展土地流转中介服务机构。当前，我国农村土地流转市场尚未发育完善，建立自上而下、网络状、服务广、多功能的中介服务组织是完善土地流转机制的重要手段。中介服务机构充当农地供需双方的桥梁和中介，凭借高科技、新信息技术掌握土地流转动态，收集和发布土地供求信息，为土地流转双方提供对称信息，从而大大加快了土地流转速度。二是加大对农村土地流转的金融支持力度。一方面，通过改革农村信用社，成立邮储银行、建立农村银行等建立多层次多渠道的农村金融体系来支持土地流转。另一方面，政府通过采取各种措施加大对土地流转所需的资金的扶持力度，优先扶持利用土地流转开发高效农业、规模农业的项目，从而降低流转双方的风险，有效解决了土地流转资金匮乏的难题。

3、加强政策宣传，建立健全社会保障体系

土地流转关系着农民的切身利益，是农村传统的保障方式。因此，一方面，各级政府和基层干部要提高自身对土地流转的认识，充分利用各种媒体，大力宣传有关农村土地流转的法律法规和通过土地流转增收致富的典型，让农民认识到土地流转的好处，并得到切身利益，从而进一步了解相关政策，消除之前对土地流转的误解，放心流转土地。另一方面，逐步建立和完善农村社会保障体系，根据当地的实际情况建立满足最低生活保障、失业保障、医疗保障、养老保障等最基本的保障制度，弱化土地的保障功能，为走出土地的农民解除后顾之忧。此外要建立比较完善的社会服务体系，制定土地流转风险扶持制度，积极探索建立农业保险制度，改善农业发展的经济环境，最大限度地降低土地流转所带来的风险。

4、加强土地流转管理，规范土地运作

一是坚持土地流转政策。严格坚持土地流转过程中的政策要求，稳定承包权，不改变土地用途，维护农民的自主经营权。二是规范土地流转程序。土地流转双方要在平等互利、协商一致的基础上，签订规范的土地流转合同、实习登记制度，由村委员会备案，并在乡（镇）以上土地承包合同管理部门登记。同时要充分发挥土地流转中介服务组织的作用，为流转双方提供规范的土地流转合同文本，并为土地流转合同的订立、变更进行签证。建立完善的土地流转档案，在法律和政策范围内及时协调处理土地流转合同纠纷，促进土地流转的规范、有序进行。

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