我党化解农民工非制度化政治参与的经验教训

张复俊，台 红，高 燕，刘贵平

（1.中共安徽省委党校，合肥230022；2.中共淮南市委党校，安徽 淮南 232001）

我党化解农民工非制度化政治参与的经验教训

张复俊1，台 红2，高 燕2，刘贵平2

（1.中共安徽省委党校，合肥230022；2.中共淮南市委党校，安徽 淮南 232001）

改革开放以来，我党化解农民工非制度化政治参与的理论与实践，经历了20世纪末的防范和打击、21世纪前10年的协商和服务、2010年以来的人文关怀和社会管理三个阶段的曲折历程。迄今为止，我党对化解农民工非制度化政治参与的问题，还缺乏完整、科学、前瞻性的制度设计，理论上也尚在不断探索和完善中，有很多成功经验值得总结，但也有很多教训需要我们反思。

农民工；非制度化；政治参与

农民工非制度化政治参与，是改革开放以来伴随农民工频繁流动而出现的新情况新问题。三十多年来，我党为化解农民工非制度化政治参与进行了大量的理论与实践探索。当前，回顾与反思我党化解农民工非制度化政治参与的曲折历程，总结经验教训，把握基本规律，具有重要的现实意义。

一、我党化解农民工非制度化政治与的曲折历程

（一）防范和打击，我党对农民工问题的错误判断

党的十一届三中全会以后，由于推行家庭联产承包责任制，农村随即出现大量剩余劳动力，农民陆续涌入城市务工经商。国家为了保障城市经济体制改革的顺利进行，采取农村支持城市策略，大力清退农民工，动员他们回去参加农业生产，留出岗位以解决城镇待业青年和上山下乡知青就业，从而引起农民进城冲突，出现了最早的农民工非制度化政治参与。1984年中央1号文件允许农民自备口粮进城，使长期以来积聚的农村人口迁移势能得以释放，据估计，当年全国流动人口猛增到2000万，［1］形成了人数庞大的农民务工队伍。1992年邓小平南巡讲话后，市场经济大发展，沿海地区出现民工潮，农民工大军浩浩荡荡地开进城。体制的不适，文化的冲突，给城市社会管理带来巨大压力，农民工非制度化政治参与逐年增加，流动人口犯罪事件不断出现，社会治安任务愈来愈重。据上海市劳改局白茅岭农场杜强的研究，我国城市外来人口的犯罪活动，呈现出一些令人担忧的特点与趋势，犯罪成员以农民、闲散人员为主；犯罪的原因，主要是外来人口猛增，城市接纳力短缺，人口异质性冲突，相对剥夺等。［2］

这一时期，在计划经济思想观念和城乡二元体制主导下，党和政府总体上倾向于认为农民工是盲目流动，必须由政府运用行政手段进行限制；认为农民工是影响社会治安的主要因素，对农民工进行防范和打击。在这种思想理论的主导下，制定了名为有序引导，实为限制流动的农民工政策。［3］对农民工专门设置证、卡，企业招工“三先三后”，把农民工就业限制在脏、累、重、险的极小范围内，实行制度性歧视；已在城市就业的农民工，在居住、子女教育、医疗、社会保障等公共服务上受到排斥和歧视；把农民工视为危害社会治安秩序的防范对象，查证、罚款、打击、遣送。以“暂住证”为核心的农民工管理主要局限于治安管理，虽然保障了高效率和高秩序，但却漠视或直接损害了农民工的合法权益。同时，工作方法上一味强调“管制”，被管理对象不可能自觉地加入到统一的社会管理秩序中来，反而导致了矛盾激化，这种长达二十多年的限制管制有余、服务引导不足的制度设计和管理方式的后果是，农民工的制度化政治参与渠道被虚置和堵塞，农民工合法权益的保护并没有被放在重要地位，客观上加剧和强化了农民工的非制度化政治参与行为。

（二）协商和服务，我党在农民工问题上开始觉醒

进入新世纪以来，农民工群体集体意识和维权意识逐步增强，政治意识和社会参与意识空前强烈，组织化程度也在提高。［4］但农民工恶劣的生存工作状况和社会地位并没有得到改观，工资水平低而且经常被拖欠，社会保障缺失，居住简陋，子女就学难，劳动权益频频遭受损害，维护权益之路困难重重，尤其是心理上备受城市社会的排挤、歧视和冷漠，加上分配差距加大造成的心理失衡，价值观扭曲造成的对立情绪，等等，都成为这一时期农民工非制度化政治参与的动机和诱因，2005年的阿星事件标志着新生代农民工成为非制度化政治参与主体。

由农民工合法权益受损害而产生的不断趋向严重的非制度化政治参与问题，引起了党和政府的高度重视。针对农民工非制度化政治参与的特点及表现，分析农民工非制度化政治参与的成因，寻求解决的有效对策等，成为党和政府关注的重点。与此同时，国家树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观，把农民工放在解决“三农”问题，推进工业化城市化战略的全局之中，对农民工进行恰当定位，积极进行政策的调整、充实和完善。2003年9月，全国总工会主席王兆国首次提出“一大批进城务工人员成为工人阶级的新成员”。2003年11月，国务院办公厅印发了《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》，严打拖欠农民工工资行为。2004年1月，中央“一号文件”提出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”，首次将进城务工人员列为产业工人。2006年1月，国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，提出逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度、保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制、惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。新政策的执行和实施有效地改善了农民工生存状况，在一定程度上扩大了农民工政治参与，化解和缓和了城乡矛盾。2008年，胡小燕等三位农民工成为首批农民工全国人大代表，实现了农民工政治参与的重大突破。以上解决农民工非制度化政治参与的各种努力虽然收到了一定的效果，但由于城乡二元体制和户籍制度的阻碍，农民工问题并没有得到彻底解决，农民工合法权益受损害的状况仍然严重，农民工非制度化政治参与的影响因素仍然存在，矛盾仍然有激化的可能。

（三）人文关怀和社会管理，我党对农民工问题的认识深化

近年来，新生代农民工已经成为我国现代产业工人中具有活力的生力军。出生于上世纪八、九十年代，登记为农村户籍而在城镇就业的新生代农民工，约占外出农民工总数的60%。近年来的研究表明，新生代农民工的权益诉求正发生着明显变化，由以往进城挣钱回乡发展向进城谋职融入城市生活转变；由工资支付保障向要求参加社会保险转变；由改善住宿条件向要求提供公共服务转变。同时，他们的追求开始向精神层面拓展：由单纯谋生向追求归宿感延伸；由忍耐坚持向追求权益平等延伸；由承担家庭经济责任向实现自我价值延伸。［5］他们渴望进入、融入城市社会，享受现代城市的文明，而城市在很多方面还没有完全做好接纳他们的准备。民工荒、跳楼事件、罢工潮，以灰色乃至暴力维权的方式追讨欠薪或工伤赔付事件，屡见不鲜甚至颇受推崇，维权的方式呈现更加明显的极端化特征。一系列的非制度化政治参与行为的产生，表明农民工的权利意识的不断觉醒和提升。

党和政府对化解农民工非政治参与问题提出了方向指导，2010年1月，中央一号文件提出要“积极稳妥推进城镇化、深化户籍制度改革、促进符合条件的农业转移人口在城镇落户、鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系”。2010年政府工作报告提出，要“引导劳动力特别是农民工有序流动。”2012年政府工作报告更指出，要“更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民”，要按城乡相同人口比例选举人大代表，增加农民工代表的人数，拓宽他们的制度化政治参与渠道。加强对农民工的人文关怀和服务，着力解决农民工在就业服务、社会保障异地接续转移、医疗保障、子女入园上学、住房租购等方面的实际问题，深化分配体制改革，部分城市实行居住证管理，逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工。一系列政策措施的出台极大地充实了农民工制度化政治参与的基础和条件。为了切实维护社会稳定，党和政府将农民工的政治参与纳入社会管理的大格局，2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，完善特殊人群管理和服务政策，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，通过协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾和深入细致的群众工作，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，有效应对社会风险。2011年7月《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》提出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局。这些，都大大拓宽了农民工制度化政治参与的渠道，从制度上根本保证了农民工政治参与，为扭转长期以来农民工非制度化政治参与提供了化解出路。

二、经验的总结和教训的反思

（一）必须切实维护农民工的切身权益，高度重视对农民工不公正待遇、限制农民工市民化所产生的严重后果，从顶层设计上化解农民工非制度化政治参与的制度障碍

对农民工的不公正待遇和他们恶劣的生存状况，反映了农民工劳动的制度性贬值、权利缺失和把工业化、城市发展建立在损害农民工及农村利益基础上的实质。长久以来，由于我国生产力发展水平落后，为了尽快实现工业化和现代化，我国发展理论的基本设计上实行的是农业支持工业，农村支持城市。这在一定时期内有其合理性。但在这种政策下形成的城市与乡村分割、工业与农业分割、农民与市民分割，以及由此造成的对农民的种种不公正待遇，却给几亿农民带来了难以估量的伤害，导致城乡差距、地区差距、贫富差距不断扩大，农民在产权制度、财政制度、税收制度、金融制度、社会保障制度、医疗养老制度、国家资源配置制度、教育制度、就业制度、政治参与方式等等方面，被人为设置了进入社会和城市的种种障碍。更为忧虑的是，改革开放以来，这些客观上针对农民的不公正待遇和限制农民工成为城市居民的规定，并没有从制度上根本革除，从而导致农民工非制度化政治参与大量出现。这种不公正的制度设计，不符合建设中国特色社会主义社会，建设社会主义和谐社会和新农村社会，而且影响整个社会科学发展和现代化的进程。要从根本上化解农民工非制度化政治参与问题，必须切实维护农民工的切身利益，将农民工作为重要的社会群体，作为我国现阶段现代化城市化进程中无法回避、同时也是不可缺少的社会力量，从顶层设计上彻底解决农民工遭遇的制度障碍，保护他们的合法权益，创造农民工成为城市居民乃至于社会公民的各种条件，彻底破除阻碍一切二元结构的制度和体系，从社会制度、经济制度、法律制度、文化制度和心理体验上，让农民工感受到人与人之间的平等与公正，认识到没有农民工，就没有城市生活，就没有社会发展，更没有社会主义新农村新城市社会。

（二）必须创建平等的社会经济政治环境，拓宽农民工制度化政治参与渠道，应对新阶段劳动力供求变化和经济转型要求，有前瞻性的调整相关政策

我国农民工大量的非制度化政治参与，与我国长久以来制度化政治参与的渠道狭窄和不畅，以及缺乏平等的社会经济政治环境有着直接的关联，也与农民工长久以来供求关系过剩的社会环境有关，我们必须大力拓宽制度内农民工政治参与的渠道，适时调整适应农民工供求关系和经济转型要求，有前瞻性的政策规划，让农民工的政治参与合理化、法制化。化解非政治参与的根本途径还是要依法办事，从制度内解决问题。这就要求我们要坚定不移的推进政治体制改革，完善和畅通参与渠道，进一步开放政治空间，从而最大限度的减少导致农民工非制度化政治参与的诱因，为公民的有效参与、制度化政治参与打通渠道，同时也要大力提高政府治理能力的公开性，特别是要规范政府行为，使政府真正代表和维护民众利益，减少政府侵害群众权益的扰民行为发生，建立健全政治参与的调解机制，注重构建有效的社会控制机制，使农民工的正当利益或合理诉求得到尊重和满足，以预防和处理各种非制度化政治参与活动，最关键的是要建立和完善政治结构中的利益表达、协商和监督制衡机制。

当前，我国社会已进入新的发展阶段，种种迹象表明，农民工已经从无限供给转变为相对短缺、有限供给，土地等要素价格加速上涨。“民工荒”的出现，使得农民工在劳动力市场上逐步具备话语权，农民工对自身在社会再分配中的角色开始逐步关注，稳定就业农民工对关系未来发展的市民化意愿增强。这就要求有关部门，正确应对新阶段劳动力供求变化和经济转型要求，有前瞻性的调整农民工政策。只有认识到这个大的社会环境，才能保持社会稳定，化解农民工的非制度化政治参与。

（三）必须从科学发展的大局，将农民工群体当作社会主义和谐社会建设的重要组成部分，实行以人为本、公平对待和协商管理的政策措施

农民工是我国社会发展的中坚力量，为我国的进步发展作出了无可估量的贡献，进入二十一世纪，在我国综合国力空前强大，经济实力明显增强的情况下，我们应该利用现有的优势，适时出台扶持帮助农民工自身发展的若干政策，保护农民工的权益，解决农民工的实际困难，将农民工群体当作社会主义和谐社会建设的重要组成部分，创造以人为本、公平对待和协商式管理的环境，真正从物质基础和社会环境乃至心灵关怀上化解农民工的非制度化政治参与。要落实关怀政策，完善法规，改变农民工劳动权益被侵犯的状况，围绕就业服务与培训、劳动权益、基本公共服务等，促进建立劳资两利的关系，完善劳动标准，保障农民工工资不发生拖欠和克扣，制定小时工资最低工资标准，防止延长劳动时间不付加班费，促进生产安全，实现农民工与城市工人同工同权同时同酬。工会组织要扩大吸收农民工，基层工会可以由会员选举产生，增强工会维护工人权益的责任权利。要建立为农民工服务的公共服务覆盖制度，满足农民工基本的社会需要。农民工的居住、医疗卫生、子女义务教育等，要纳入城市社会事业发展的规划，有合乎实际的制度安排，使基本的公共服务逐步覆盖农民工；要建立完善的社会保障制度，逐步改革户籍制度改革制度，创造农民工成为真正城市市民的条件，让其中一些稳定就业的农民工、创业者，从农民工队伍中逐步分流，在城市、城镇安居下来，成为市民；要让农民工融入城市社区，参与多层次的社会管理；要构建开放型城市社区，使农民工获得社会成员资格，发挥社区的社会整合功能，将农民工的权益纳入城市社区建设之中，通过为农民工提供社会服务，将他们合理组织起来，参与文化教育、卫生、安全等公共活动，在平等的基础上发展与城市居民的正常交往，培育互信互助、共存发展的社区精神，提高农民的文化素质和政治素质，培养农民工参政议政能力，进行“公民教育”，促进传统政治文化向现代政治文化的转型，使其形成较完整的政治知识体系、较强的民主法制观念和成熟政治心理，从而为有序、理性的政治参与的形成奠定基础。

［1］杨正喜.二元社会背景下中国农村人口流动 ［J］.中南民族大学学报，2009（3）

［2］杜 强.论城市外来人口犯罪的特点、原因及对策 ［J］.法治论丛，1991（2）

［3］崔传义.论中国农民工政策范式的转变 ［M］／／邓鸿勋、陆百甫.走出二元结构 .北京：社会科学文献出版社，2008.

［4］陆学艺.当代中国社会流动 ［M］.北京：社会科学文献出版社，2004.

［5］杨志明.积极解决新生代农民工的权益和发展问题 ［J］.求是，2011（17）

D412

A

1673-1794（2012）06-0013-03

张复俊（1963－）男，安徽潜山人，教授，研究方向：马克思主义、科学社会主义研究。

国家社科基金项目：新生代农民工党员队伍建设科学化研究（10BDJ033）；安徽省社科联课题：我省新生代农民工非制度化政治参与问题研究（A2012020）

2012-08-25