加强对个人收入监控的政策建议

■安体富

一、我国对个人收入监控存在的问题

目前我国贫富差距悬殊，基尼系数已超过国际警戒线，甚至高于许多发达国家，这对经济持续发展及构建和谐社会十分不利。

从调节收入差距角度看，个人所得税是个优良税种，在西方国家，个人所得税收入占整个税收收入的比重最高时达到30%—50%，目前仍占到30%左右。而我国2010年的个人所得税占整个税收收入的比重仅为6.6%，其调节作用微乎其微，究其原因，主要是对富人的“灰色收入”监控不力，流失严重。

目前我国已成为世界第二大奢侈品消费国，富人的收入和财富相当可观。据胡润《财富》杂志在2010年的财富报告中显示，中国内地千万富豪人数达87.5万人，他们仅在休闲花费上，平均年消费为190万元人民币，亿万富豪平均为250万元。据此匡算，我国富人应缴纳的个人所得税应在8000亿元以上，是目前个人所得税额的2倍多。要做到这一点，关键是要加强对个人收入监控，完善监管制度。

目前我国国税系统已推行了金税一期和二期工程，金税三期工程正在拓展，但是，直到今天国税与地税之间尚未联网，税务部门的网站与银行、企业、证券、工商、海关、公安等相关部门的网站更未对接，因此，对企业资金运动、财务收支和个人财产收入状况很难进行真正的完整的监控，出现这一局面的原因，不在于技术，而在于没有这方面的法律制度保障。不解决这一问题，税收征管能力就很难上一个新台阶，发生根本性的转变。

二、国外对个人收入监控的基本经验

（一）普遍实行纳税人识别号码制度和纳税登记制度，并通过相关法律加以保障

美国从1962年就开始实行纳税人识别号码与社会保障号合二为一的制度，规定个人劳动补偿（薪水、工资和酬金）和收入（红利和利息）的每一个付款人必须从收款人那里获得该纳税人的社会保障号，并在付款人要求用一笔费用或成本抵扣其收入前，向国内收入局（IRS）报告，这样资金的流动能够被追踪，任何资金的收入能够被确认且所得税负债责任 （以及估计税收的预扣）能够被确定。与美国相似，加拿大、意大利、澳大利亚、丹麦、瑞典等许多西方国家都有这方面的规定。

印度强制执行个人永久纳税人识别号码制度，规定凡纳税人必须向税务机关申请一个个人账号作为纳税人识别号码，这个账号将伴随纳税人一生，这样有助于印度政府监控个人财务往来资讯，使纳税人的各项收入无以遁形，一目了然。

我国香港地区以居民身份证号作为纳税人识别号码。

（二）普遍实行源泉预扣税制度或支付方强制性预扣税制度

美国实行支付方强制性预扣税制度，该制度的重要特征是由付款人在源头预扣预计的税款，付款人有动机这样做，因为它是确认支付款为成本或费用的条件，这可用于减少其利润或收入；否则，成本或费用将不被接受，付款人的利润和收入将更高，导致付款人自己承担较高的税收。

日本税法规定，凡工资、薪金、利息、股息以及所得税法特别规定的其他所得，都必须由支付者在支付上述所得时源泉预扣所得税，并在预扣月份次月的10日内向政府缴纳税款。

澳大利亚除了对工薪实行源泉预扣税制度外，还在1983年实行了指定支付制度，规定建筑、珠宝加工、木工、技术服务、汽车修理、清洁等通常使用现金支付的行业在支付劳务和服务款项时按20%的税率进行源泉预扣。

（三）普遍实行现金交易报告制度，大力推行非现金结算，最大限度地控制现金交易

美国、澳大利亚等国家以及我国的台湾和澳门地区均建立有覆盖社会各个行业的广泛的现金交易报告制度，无论是银行还是企业都必须承担向政府有关部门 （比如反洗钱情报部门）进行现金交易报告的义务。各国规定银行进行现金交易报告的资金下限，美国是1万美元，加拿大是1万加元，澳大利亚是1万澳元。另外，美国、加拿大等国还规定了客户对国税局的现金交易报告制度，美国、加拿大的《银行保密法案》规定，客户进行任何超过1万元的现金交易，都要填写一份现金交易报告（CTR），然后在15日内交入国税局；若客户于同一日内，在不同的分行做现金交易超过1万元，也要报告。因此，经济发达国家的经济活动90%左右实行非现金结算 （即转账结算），只有10%左右实行现金结算。

此外，一些发展中国家和地区也在着手推行控制现金交易的制度，比如越南国家银行2005年向政府呈报有关不使用现金结算议定草案，规定个人和组织在付费时，只有在500万盾以下才能使用现金支付；向没有开设账户的个人付款，使用支付的现金限额在1000万盾以下；超过此限额，任何个人和组织都不能用现金结算。

（四）普遍注重与银行、海关、雇主等第三方信息库的联网，以最大限度地掌握纳税人信息

在很多经济发达国家，为获取纳税人必要的纳税信息，税务机关实现了与企业、海关、银行、商店等各种涉及纳税人收入、支出、消费、储蓄、汇兑行为的单位的纳税人信息库联网，以最大限度地掌握纳税人的信息。例如，美国国内收入局装有一套 “货币：银行：企业”的检查系统，它的数据库里储存着来自银行、企业和货币使用者的流动信息，每当有数额超过1万美元以上的现金交易时，税务局就能及时发现。发达国家在税收信息共享方面取得的成功与健全的法律规定是分不开的。例如，许多国家在法律上设定了第三方的信息提供义务，在所有OECD国家中，雇主都必须向税务机关提供资料说明其对雇员进行工薪支付的数额，多数OECD国家要求银行和其他金融机构提供向特定纳税人进行利息支付的信息。

另外，一些发展中国家在税收信息库共享方面也取得了很大的进展。印度全国500多家税务机关已全部联网，该网络还和银行、重要消费场所、证券交易所等机构联网，税务人员有权调阅这些机构的账目，从而掌握纳税人的信息。

三、加强对个人收入监控的政策建议

（一）在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号，并与支付方强制性预扣税款制度相结合

可以将纳税人的身份证号码作为个人的永久纳税号码。个人在取得工资、薪金和红利、利息等收入时，付款人必须从收款人那里获得其身份证号码，并为收款人预扣税款，因为不这样做，这笔支付款项就不会被税务局认可，从而不能作为成本或费用在收入中扣除。

（二）大力推行非现金结算，加强现金管理

现金交易是税收流失的重要途径。我国应该借鉴国外的成功经验，普遍实行现金交易报告制度，广泛推广使用信用卡，大额支付活动必须通过银行进行非现金结算（即转账结算）。应力求把现金结算缩小到最小范围，严格控制现金交易。

（三）普遍实行联网制度

建立税务网络与银行和其他金融机构、企业、商店、证券、海关、公安等网络的对接。这是最大限度地掌握纳税人信息的关键。这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。

上述几项内容，有的已实行，例如，我国目前虽尚未实行纳税人永久单一税号，但个人所得税的征收实行凭个人身份证号进行源泉扣交，在这里，身份证号码实际在起永久单一税号的作用。不过，由于没有实现在全国统一联网的制度，其作用要大打折扣。又如，个人在银行开户需要提供身份证号码，实行实名制，但由于银行之间不联网，实名制也流于形式。可见，实行普遍联网制度是问题的关键。再如，我国已推行年所得12万元以上纳税人的申报制度，最近，国家税务总局又制定《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》，但是，如果不能实现税务网站与相关网站的联网，对个人所得的监控仍然是很困难的。为此，《通知》中也强调要“加强与工商、房管、人力资源和社会保障、证券机构等部门的协作和信息共享”。问题在于税务部门与这些部门同属于国务院下属的平行机构，由税务部门出面协调，相关部门是否愿意配合，实现信息共享，就很难说，因为没有这方面的法律规定。这一问题的解决，必须由国务院出面制定法规，当然最好是由人代会立法，提供强有力的法律制度保障。

如果上述改革方案与措施均到位的话，我国的个人所得税的潜力将会很快发挥出来，收入将会有一个巨大的涨幅，并且使个税调节贫富差距的功能真正发挥出来。

应当特别指出，上述几条属于政府的重大制度建设，不单是个税收征管制度的改革，还涉及廉政建设的政治制度改革问题。如果能认真完善这方面的制度，必会将我国的民主政治和廉政建设推向一个新的更高的阶段。