非政府组织的社会功能及其优化

姚迈新

一般认为，非政府组织是在政府、企业之外的“第三部门”，它具有组织性、非营利性、自主性、公益性、志愿性等特征。从实践来看，20世纪80年代以来，非政府组织在世界各国的发展可以说是风起云涌，它掀起了一场“全球性的结社革命”，至今这股浪潮仍是方兴未艾。为什么非政府公共组织在实践中引起了如此普遍的关注呢？学者们分别从市场失灵与政府失灵、第三方管理、契约失灵等多个角度进行了解释，这些解释专注于非政府组织与市场机制、政府权威机制在提供产品与服务等方面的区别与优势，说明了非政府组织存在的功能依据，例如，提供多样化的物品供给、防止生产者机会主义行为等。但在中国，研究非政府组织的功能，不能离开社会转型的时代背景，在这一背景下，非政府组织承担了推进中国政府职能转变、促进社会管理转型等方面的作用和功能，这是不同于西方发达国家的重要方面。因此，本文首先从一般意义上来讨论非政府组织能够担当什么样的社会功能，在此基础上指出，在中国当前的社会转型背景下，非政府组织已成为社会管理必不可少的微观社会基础，并讨论了优化非政府组织社会功能的主要途径。

一、非政府公共组织的四大社会功能

当前，我国正处在社会转型时期，社会结构分化、利益及观念多元化、社会矛盾与冲突频发而显性化，保证社会稳定和谐成为政府供给的公共物品之一。在以往的视角中，社会管理是政府的当然职责，政府是社会管理的唯一主体，但由于社会管理事务趋于复杂化与扩大化，亟需要新的社会基础——非政府组织参与到社会管理事务中来。非政府组织的发展既有利于改变社会管理由政府统包统揽的局面，也有利于建立政府与社会合作共治的社会管理新模式。以下是对非政府组织的一般社会功能进行的分析探讨。

刘祖云研究认为，非政府组织具有区别于政府组织与企业组织的资源配置机制、组织形态，它以中间组织的特色而存在，具有两大社会功能，一是应对社会不确定性的缓冲功能，二是利用社会不确定性的创新功能。[1]在此研究的基础上，笔者进一步认为，在中国社会转型的现实情境下，非政府组织不仅具有缓冲和创新功能，而且还能够起到明显的联结和整合功能。所谓缓冲功能，即非政府组织可以容纳和主张社会转型背景下的社会复杂性诉求，并且调和现实社会中多样化的社会价值观，以缓和不同社会群体之间的矛盾冲突，一方面，避免政府组织权力行使刻板化以及科层官僚制过度理性的缺陷，另一方面，依靠自身的志愿性、非营利性等特征，克服企业组织在市场运作中对利益的过分追逐、“经济人理性”扩张带来的弊端。所谓创新功能，是指非政府组织能够以其灵活的组织形式、多变的自组织形态参与到社会不确定性与复杂性的治理当中，其本身就是社会管理中的组织与制度创新的重要载体，很多动态多变的社会管理难题在政府组织与企业组织看来是不可治理的，非政府组织却可以胜任，它是利用不确定性获得社会价值的创新性平台。同时，联结作用应当是非政府组织作为中间组织的最为明显的功能，非政府组织是联结政府与企业、民众与企业、民众与民众等的桥梁与中介，它具有广泛的群众基础，遍布社会、政治、经济等各个领域，有着复杂而广大的信息与关系触角，可以在极为宽阔的范围内把政府与民众、政府与市场等联结在一起，增进国家与社会之间的互动。从整合功能来看，非政府组织作为公民社会的重要组成与表征，它开展的一系列活动，如在人权、教育、政府参与、信息流动等领域的活动能够使得公民社会获得发展，并且增进社会资本的质与量，促进社会利益关系的博弈调整，并控制社会矛盾和冲突的激化，加强具有统一文化价值核心的意识形态的发展，使得社会不同的要素或部分结合成为统一、协调的整体。可以认为，缓冲、创新、联结、整合这四大功能是非政府组织具有的一般社会功能，需要进一步思考的问题是，这些社会功能对于社会转型期的中国非政府组织来说，具有特殊的意义。因为缓冲意味着矛盾、冲突的迟滞与减弱，创新带来了社会的调适与改革，联结、整合导致了竞争、博弈的均衡，它们与建设社会主义和谐社会的内在机理与要求高度吻合，因此当我们在讨论社会和谐稳定、社会管理的有关问题时，不能离开非政府组织这一新的社会微观基础。

二、非政府公共组织：社会管理的治理主体

把非政府组织的一般社会功能放在中国社会管理的领域来看，无论在理论还是实践中都能够发现，它的作用正日益不容忽视，在提供服务、反映诉求、维护权利、危机管理等方面，非政府组织已和政府一样成为了有效的治理主体，它是社会管理必不可少的微观社会基础。

（一）提供服务：实现多样化的供给

非政府组织在参与社会管理中的功能首先突出地表现在弥补政府的不足，增加公共物品供给的总量和多样性上。事实表明，当前中国的非政府组织已经在环境保护、慈善救助、扶贫开发、社区服务等领域中发挥了积极的作用，解决了这些领域里丛生的社会问题。这一作用与非政府组织的创新功能是一脉相承的，由于非政府组织是社会的自治组织，组织灵活且行动富于变化，对于组织专业领域内的实践多拥有敏锐的观察和捕获力，能够根据服务对象的需要调整服务的内容与形式，从而有效拓展政府对公共物品供给的范围，满足不同层次公众的需求。从这个侧面也反映出非政府组织具有广泛联结和创新的社会功能，它的成员大多数来自于基层社会民众，规模小、灵活性强、与社会联系密切，因而能够深入到民众最需要的领域中去，发现需求并提供符合实际需求的服务。

（二）反映诉求：完善利益表达机制

在我国，利益表达与反映诉求有多种渠道，例如人民代表大会、信访等常规的方式，但非政府组织可以较好地解决个体无力表达的问题，并避免个体利益表达无组织化、无序化的弊端，它提供了利益表达与诉求反映的有效平台和渠道，能够把众多分散的意见集合凝聚起来，降低社会管理的成本，使政府部门迅捷高效地了解公众的需求，为公共决策提供参考和咨询意见，提高政府公共决策的质量与效果。反映诉求其实非常明显地体现了非政府组织的缓冲功能，非政府组织既是联结国家与社会的方式，也是国家与社会的边界所在，当社会利益诉求和社会矛盾冲突发生时，可以借助非政府组织这一平台得到有效释放和缓解，直接效果是既集中各行各业、各个领域的民众的意见、要求和愿望，沟通和密切了政府与社会之间的信息，又良好地调节了两者的互动状态，协调了相互间关系，减少了社会矛盾冲突的激烈和破坏程度，有利于形成和扩大社会共识，最终促进社会的和谐稳定。

（三）维护权利：谋求生存发展权及公民权利

西方公民社会的理论蕴含着以下思想，非政府组织作为公民社会的重要组成部分，与政府是相对而立的，它以谋求和维护公民权利和政治权利为已任，从而间接调适和维护着社会的稳定。从中国的经验来看，社会转型期的非政府组织更加关注于许多非对抗性的社会问题，如扶贫赈灾、环境保护、妇女权益保护、贫困地区教育等以谋求经济权利以及发展权和生存权为行动目标的社会问题。与此同时，还可以观察到，许多自下而上的草根类或是由政府组织的非政府组织，在实践中开始发挥着维护公民权利的作用，尤其在弱势群体权利和利益保护方面起到了积极作用。例如，农村维权组织的出现能够把农民个体利益和权利通过一定的自组织形态整合集中起来，进行维护和扩张。于建嵘的研究发现，目前全国农村的许多地区存在各种形式的农民维权组织，它们多以未经民政局注册登记的“非正式组织”的形式而存在，并事实上起到了压力集团的作用，促进了农民的理性维权，并有利于农村社会秩序的重建与稳定。[2]

（四）危机管理：协同参与突发事件应对

在面对危机或突发性事件时，由于非政府组织具有广泛的社会联结功能，它可以充分发挥其组织优势，在信息传递、资源补给、人群动员、维护稳定等方面起到巨大的作用，协同政府做好突发事件的应对与处置。以汶川大地震为例，众多非政府组织在地震发生后，迅速开展了即时性的抗震救灾活动，如捐款捐物、献血等，广泛动员社会群众以各种方式参与救灾活动，并且以自身及组织间的网络体系为载体，聚合社会各界的资源与力量，调动社会资源共同参与到地震救灾中来，其作用与贡献显著而突出。从反映速度来看，抗震救灾活动中非政府组织反应相当迅捷，不慢于政府，在一些方面还快于政府。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采购救灾物资、展开募捐，发起“小行动＋许多人＝大不同”的抗震救灾行动等。而南都公益基金会等十多家非政府组织还发出《抗震救灾十万火急，灾后重建众志成城——中国民间组织抗震救灾行动联合声明》，据了解，13日当天就有57家非政府组织参加。再从协同作战形成合力来看，抗震救灾过程中，一些由非政府组织组织起来的联盟组织成立并发挥了协调、信息发布、物资发放等实际作用。其中最为突出的是“NGO联合办”和“‘五•一二’民间救助服务中心”两大平台的成立和运作，改变了单兵作战的局面，扩大了救灾行动的效果。此外，非政府组织还能够弥补政府职能不足与组织力量不够的缺点，拾遗补缺，在政府无暇顾及的领域中发挥其独特的作用。危机提供了树立组织形象、进行社会变革与关系调整的一种社会机会，类似抗震救灾等重大的突发性事件带来的损失是惨重的，但与此同时也提醒政府与社会民众，要高度重视非政府组织应对危机管理的功能与作用，并妥善建立政府与非政府组织对危机事件的协作共治机制。

非政府组织拥有政府组织、企业组织不具备的组织资源优势，包括在其本身建构的“公民参与网络”、自愿联合带来的社会适应机制、调动社会要素参与社会管理等方面的优势，这使得非政府组织担当了政府、企业之外的“第三方”的角色，而且成为社会管理政府、企业、社会三边共治中不可或缺的一方。

三、非政府组织社会功能优势的发挥

从现实观察来看，在我国推行政府职能转变、实行社会管理转型的当前，非政府组织力量还很弱小，没有能够很好地承接政府职能，发挥其作为民间自治力量的社会自治作用，其缓冲、创新、联结与整合的社会功能远未得到很好的体现，可以认为，非政府组织的社会功能出现了严重的缺位——这使得政府不能从社会管理的各项活动中抽身出来，而是继续干预社会各领域的运作，“有限政府”与政府职能转变无法得到有效实现。[3]那么，应当如何进一步优化和完善非政府组织的社会功能呢？笔者认为，亟需从非政府组织自身能力建设、与政府关系处理、加强法规建设等方面着手，对非政府组织的社会功能予以优化。

（一）强化非政府组织自身能力建设

从组织本身来看，中国非政府组织的整体运营水平有待提高，组织内部治理结构不健全，缺乏正式、民主的决策机构，决策和执行机制、财务制度不完善，内部管理缺乏科学性和规范性，组织人员自身素质不高，这都影响了非政府组织的灵活性、服务水平及效率。而部分非政府组织由于自律不足，外部监管又处在缺失状态，出现了非营利性丧失的现象。现实中，有不少非政府组织利用非营利的幌子从事营利性活动，谋求利益最大化，诸如决策失误、贪污腐败等问题的出现，严重影响到了组织信誉，致使其社会公信力低下，损害了非政府组织社会功能的正常发挥。因此，优化非政府组织的社会功能，首先要着眼于非政府组织自身能力的建设，加强组织自律，一方面，要完善自身内部的管理制度，尤其是财务管理与审计管理制度；另一方面，要健全内部治理结构——理事会，通过理事会的权利配置行使，确保非政府组织有效率、有效能地完成其自身使命。其次，非政府组织的宗旨是发展社会公益事业，要充分注重其联结服务公众、整合利益诉求等作用的发挥，明确非政府组织是服务于特定群体利益需求的组织，要关注服务对象，在服务对象需求的基础上定位自身的角色，以不断满足公众多层次、多样化的服务需求为出发点，充分发挥自身在服务民生中的积极作用，积极参与社会事务管理和社会利益协调，例如为低收入城乡居民、外来务工人员等提供免费法律咨询、诉讼代理等法律援助服务，协同有关方面处理好群众利益问题，使非政府组织在发挥社会功能的同时获得可持续发展。

（二）处理好非政府组织与政府的关系

要优化非政府组织的社会功能，在实践中不能够回避非政府组织与政府关系的处理问题。从中国非政府组织与政府之间的关系来看，近年来对此关系的判断有两种研究取向，一是认为部分草根志愿组织在开拓公共空间、促进公民社会发育方面发挥了重要作用，它们独立于政府之外，形成了对国家权力的制衡和约束，即非政府组织的市民社会视角；二是认为中国许多新兴的社会团体受到政府的控制，政府通过注册、资金、人事等方式，参与和控制到民间组织的活动中去，使得政府与非政府组织之间呈现出某种制度化的联系特征，即国家与非政府组织之间其实形成了一种法团主义关系，也有学者将中国的非政府组织视为被纳入体制内运行。[4]笔者认为，综合市民社会视角和法团主义关系来看待和建立中国的非政府组织与政府之间的关系，才是比较准确和全面的，两者之间理想的关系，既不应当是单纯对立、抗衡的关系，也不应当是完全的吸纳与被吸纳的关系。有学者认为，社会组织和政府之间建立新型合作伙伴关系，是符合中国特色社会主义发展需要的，有利于推动社会组织和政府建立良性互动、相互促进、相得益彰的关系。笔者赞同这一观点，并认为在这种新型合作伙伴关系中，政府是处于绝对主导地位的，非政府组织要依靠政府的推动和影响来获得发展，发挥自身的社会功能。个中原因是，目前，我国政府是社会管理和公共服务的主要承担者，它掌握和支配着大量的公共权力与资源，绝大多数社会服务和公共产品是由政府单方面提供的，非政府组织的社会功能发挥得怎样，很大程度上取决于政府提供的条件与环境，例如政府职能转变的力度、提供的资金、创造的政策环境如何。为了创建非政府组织与政府间的新型合作伙伴关系，一方面，非政府组织要获得来自于政府部门的支持，包括资金与制度、活动项目等的支持，赢取生存发展的空间和资源，例如有些地方政府专门制定和出台了促进基层社会组织发展的各项优惠政策，为萌芽期、初创期的基层公益性社会组织提供了包括场地设备、项目运行、小额补贴等经费支持，还研究制定了扶持基层社会组织稳步发展、扶持公募基金会等增强可持续发展能力的免税政策等；另一方面，非政府组织又不能过度依赖政府部门，不能缺乏自主性和独立性，甚至沦为政府的附属性机构，因为一旦依附在政府部门之下，非政府组织自身特有的功能和优势将无法得到充分的发挥，非政府组织作为公共事务治理的重要主体，应该与政府具有平等的地位，在与政府关系上具有相对的自主性，才能够发挥其治理社会的功能。换言之，在前述的新型合作伙伴关系中，非政府组织受政府主导，但并不意味着它就依附于政府。只有与政府间形成一种主体地位平等的关系，在面对社会问题时，非政府组织才能够以辅助者和合作者的身份与政府共同行动，在多元而复杂的社会公共事物领域中发挥其自身的社会功能优势。

（三）加强法律政策与制度环境建设

优化非政府组织的社会功能，还需要良好的法律政策环境和制度保障。目前，我国规范非政府组织的法律法规主要有1998年颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及2004年颁布的《基金会管理条例》，“重进入管理、轻过程管理”是其显著特征。借鉴国外经验，应当积极推动出台制定规范统一的非政府组织基本法律，提高其立法的位阶，形成层次不同、规范有序的社会组织法律法规体系，进一步细化和配套非政府组织的管理法规，明确规定其性质、宗旨、组织形式、经费来源等，规范其权利与义务，为社会组织发展提供足够的发展空间和法律环境。与此同时，还要加强对非政府组织的外部监管等机制建设，实现对非政府组织的制约与引导，为其创造一个规范的生存环境和发展空间，促使其更好地发挥社会功能。例如，对非政府组织引入社会评估机制，通过聘请或组建相对独立的第三方或政府评估机构，借助相应的评估指标体系，对非政府组织进行客观、公允的评估，评估结果与承接政府购买服务、年检简化等是直接有关的，以外部评估来提高监督管?理的效率。经验表明，评估机构作为外部力量，可以打破过去非政府组织发展中“一放就乱，一乱就收，一收就死”的恶性循环，有助于增强非政府组织的社会公信度，有利于非政府组织走上健康发展的轨道，发挥其参与社会治理的功能与优势。

[1]刘祖云.非政府组织：兴起背景与功能解读[J].湖南社会科学，2008，（1）.

[2]于建嵘.当代中国农民维权组织的发育与成长[J].中国农村观察，2005，（2）.

[3]宋敏,吴晓云.和谐社会语境下我国非政府组织的发展路径[J].广西社会科学，2009，（10）.

[4]范明林.非政府组织与政府的互动关系——基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究[J].社会学研究，2010，（3）.