中国农村公共物品供给非均衡制度的博弈分析

何修良

中国农村公共物品供给短缺是不争的事实。本文从公共物品供给的制度分析入手，认为中国农村公共物品供给短缺的原因在于供给非均衡制度的存在，沿着这一思路，运用博弈论的分析手段，分析农村公共物品供给非均衡制度存在的深层次原因。

一、农村公共物品供给非均衡制度的含义及表现形式

在新制度经济学中，所谓制度均衡是指在各种资源禀赋约束条件下，制度目标群体——人群（制度实施所作用的受众）对特定制度安排或者制度结构的一种满意状态。

然而制度均衡是一种理想状态，制度非均衡比比皆是，对制度非均衡的打破是形成下一次制度均衡的必然要求，从制度非均衡到打破这种非均衡从而形成新的制度均衡过程的中间状态，称之为非均衡制度。在制度变迁中，这段时间也被称为制度创新时滞。[1]P316也可以从边际的角度进行解释，由于制度集合边际改变或者整体剧变或者因某一因素引起的裂变，打破了原来的制度均衡点，使得制度需求与供给发生新的变化，直到下一个均衡点出现，这之间制度存在的状态及形式，称之为非均衡制度。

非均衡制度引起的制度变迁情形不能表现出人们所期望的适应经济发展的制度形式，或者说，这种制度安排选择在整个制度选择集合中不是最有效的，背离了制度设计者的初衷。而引起非均衡制度的原因主要有“①制度选择集合改变；②技术改变；③制度服务的需求改变；④其他制度安排的改变。”[2]P384这说明引起非均衡制度的原因是多方面的，在不同阶段需要认真地分析和研判。农村公共物品非均衡供给制度有三种表现形式。

第一，由于进行制度创新的需求不足和供给不足所造成的。前者主要是因为新制度不能够使得带来的净收益大于现有制度下的净收益；后者主要是指推动创新者的个人净收益小于维持旧制度的收益。这两种情形引起非均衡供给制度都是因为制度变迁主体在新制度中不能获得大于变迁或者维护旧制度成本的收益。

第二，由于制度初始安排的偏颇，硬性不够①导致了在制度实施中形成了偏离原来设计的轨迹和宗旨，制度设计滞后、制度实施不力、制度不予重视等是其表现形式。

第三，在一个制度结构中，由于正式制度和非正式制度安排与实施不协调导致了非均衡，制度走样、制度冲突、制度失灵等是其表现形式。

当然，在每一个阶段出现的非均衡制度状态不是单一原因引起的，往往是多个不同因素相互耦合、不断摩擦，在碰撞与协同中所呈现的持续状态。

二、农村公共物品非均衡供给制度变迁的深层次探讨

在这里，构建一个演化博弈模型，主要是构造一个以国家（政府是代理人）、农民和其他主体（包括在多样化供给中的供给主体）参与人共同参与的博弈模式，其中战略选择空间是农村公共物品供给，各个主体所支付的报酬函数是在农村公共物品非均衡供给制度中的得失。

在演化博弈中，基本假设是：首先，演化博弈参与人都是处在“当时历史条件下”，每一个阶段都有明显的“历史背景”，他们在不同阶段被赋予了历史空间所沉淀下来的和当时“在场”所重新形成的社会习俗、规范规则和意识形态等影响所形成的潜在“基因”，在博弈矩阵中，博弈参与人无不受这些“基因”的影响。

其次，参与博弈主体并不是固定不变的，农民也可以随时“退出”，采取“以脚投票”变成其他主体，例如寄居在城市边缘，成为农民工。同时，占强势的博弈主体国家也不是一个抽象概念，也存在着多重代理（从中央政府到各级地方政府），每一层代理都有自己的局部利益。因此，国家内部也形成了多重利益格局，但是在参与利益博弈格局上，他们行为取向有着共同的特征，因此把他们当作一个博弈参与人。

再次，博弈行动中“共同知识”是关于农村公共物品供给均衡中所采取的行动，行动战略是“费边式”的，每一个阶段或者小的局部博弈中所形成暂时均衡的结果将成为“新的知识”而被下一轮博弈的“战略选择空间”使用或者成为其它局部均衡战略分布的一部分，也就是博弈主体采取边际调整，如何对其他主体博弈行动作出战略回应，也称为“相机行动方案（contingent action plan）”。②

（一）非均衡供给制度演化的路径

第一，由于社会主义建设初期，国家千疮百孔，满足人民最基本生活需要是国家经济建设的一个重要目标。对于一个农业大国而言，大力发展农业，提供充足粮食，解决人民温饱问题成了国家建设的前提。于是，提供农村公共物品成了前提。但是，在建设社会主义知识匮乏和社会资源紧张的资源禀赋条件约束下，农村公共物品供给方式也只有在不断摸索中寻求最佳的“次优”制度选择。在人民公社期间，国家在各种资源约束的条件下，采取了集体动员型的农村公共物品供给，利用充足劳动力和当时人民公社建设的极大热情，利用领袖人物领导魅力和意识形态的灌输机制，掀起了农村公共物品供给的高潮，使之出现了私人物品公共供给的“泛公共物品”病变。

初始资源禀赋即社会中各种积存的文化、规则、习俗和国家本身先前的制度路径因袭，再加上当时意识形态的“锁定”和各种政策偏好，博弈各方所能采用的战略选择空间依赖于他们在既定历史和约束条件下的相对权衡取舍，寻求农村公共物品供给制度均衡点，尽最大可能满足农民需求。国家无力利用本身积累的、脆弱的原始资本直接地提供农村公共物品，就只能利用农村“自然资源”——丰富的劳动力来提供，既为国家节约了资源，这些资源可以用于其它方面的建设，又可以使得剩余农村资源得到充分利用并促进生产力发展；同时作为农村公共物品的“受众”——农民来说，国家是一个强制型组织，农民根本没有“退出”的权力或者“以脚投票”的机会和资格，只能在国家指导下行动，是典型的“配合型群体”③，政策目标群体的博弈空间和采取的战略都相对比较被动。

因此，在此阶段的农村公共物品供给制度完全是在国家设计下进行的，农民对政府的讨价还价意识和能力都比较差，重工业化选择和意识形态影响，农村公共物品非均衡供给制度由此形成。政府随时可以进行事前和事后的规则变更，要么是改变政府政策，例如大炼钢铁，农村一切政策的实施都是为了炼钢服务；要么是不断通过其它途径加大农民的负担，为政府节约供给公共物品的费用。由于在农业初始选择集合不成熟，作为主导性力量的国家总是利用选择的习惯性和信息分布“内生”出成本较小、风险较低的公共政策。利用集体劳动形式、用劳动力代替资源和资金匮乏等措施相继出台，农民在博弈选择中只能是“接受”和“赞同”，因此，国家选择是“占优战略”（dominant strategy）④，农民选择是“劣战略”，当农民意识到这一点并自身有能力改变的时候，他们就会选择其自身利益最大化的行动。因此，随着农村公共物品供给质量下降，双方都进入了“喊价”的交易过程，政府开始在策略上松动，各种有利于农村公共物品提供措施的不断出台，加大了对农村公共物品供给力度。

第二，随着对农村公共物品重视程度的提高，国家开始根据农村实际情况不断调整博弈战略。在制度设计伊始，制度硬性不够，对农村建设知识储备不全，对农村公共物品供给缺乏整体考虑，不了解农民需求偏好，因此政府战略选择不是最优的策略选择，博弈进入了不确定型的制度安排“波浪起伏”状态，农村公共物品供给滞后，各种自然灾害频频发生，基础设施质量不堪一击，农民收入下降，政府对农业支持持续减少，各种上访事件不断上升（尽管并不全是公共物品事宜所引起），农民利益和权利没法保证。双方博弈收益减少，陷入了“囚徒困境”。政府作为国家“潜能暴力”的代理人，为了尽快摆脱博弈起伏状态，开始不断进行自身学习和不断为农民创造自我学习的空间，寻求双赢路径，力图克服“囚徒困境”所带来的灾难。于是双方进入了重复博弈（repeated games）⑤阶段，随着外部环境对农村公共物品约束条件松弛（例如技术条件降低），博弈参与人开始加紧学习，并采用一系列渐进措施，例如先利用某成熟地区试点，然后推广，20世纪80年代开始的“以工代赈”措施来带动农村公共物品供给就是一个明显的例子。经过理论的不断酝酿和实践的不断“试错”，制度内和制度外供给相结合，农村公共物品需求紧张情形在家庭联产承包责任制下得到了一定程度的缓解。但是在制度结构中，过多的制度外供给存在使得农村公共物品非均衡供给制度更加严重。

但是不管怎么样，这个博弈过程必须进行下去，因为任何一方的缺席都会使得双方收到不可估计的损失，陷入新的更棘手“囚徒困境”中。假设政府采取机会主义的方案，例如减少农业财政拨款，加大农业税赋，寻求更多的租金，那就会在下一个博弈矩阵中，遭到对方惩罚，例如农民大量地涌向城市，造成大量农田荒芜和城市问题不断涌现，使得政府在政治上处于不利的地位。从整体情形上看，政府行为在时间允许的范围内能够通过知识积累和国外范式借鉴得到自动矫正。因此，农村公共物品非均衡供给制度将持续地演化下去。

第三，随着市场经济发展，政府行为方式也不断从政府主导模式逐渐走向政府诱导和服务型的模式。在博弈客观内容上，人们对农村公共物品属性知识的认识不断深化和政府行为方式在不断改变；在博弈参与人中，博弈双方变成了三方甚至是多方，博弈空间加大，对战略选择难度加大。博弈由于内容和主体演变而需要更多均衡点。与先前相比，此时博弈初始条件及其要素禀赋发生了变化，博弈参与人必须重新思考自己在博弈空间中所处的地位，思考自己行动的优先序列和程序，思考自己所选择的战略，在必要的时候需彻底改变战略。这是因为制度变迁的选择集尽管被限制在社会结构的约束之中，但是，更贴近现实、具有影响意义的选择集合基本上取决于农村公共物品制度变迁主体多方博弈均衡的解。

虽然制度变迁有着路径依赖的先天习性，但是，随着市场经济日益成熟，在外部条件上，知识不断开发和放大、信息传播速度和途径突变与耦合、异质文化渗透和影响、潜在利益不断被认识和获取；在其本身上，先前渐进改革经验积累的战略选择空间拓广，农民、社会中介和社区力量壮大，政府对自身认识的加深和能力提高，也必将使得博弈参与多方行动经过磨合、碰撞、妥协折中得出一个更优的均衡博弈解，在此均衡过程中，实施的农村公共物品的成本和效率都达到一个理想化标准。由于博弈初始禀赋发生了根本变化，农民要求更多的自主权力和更高层次的休闲型公共物品，承担更轻的负担；政府则卸下了更多供给公共物品无力的“包袱”，在最大程度上从农村公共物品供给中“退出”，让给其他社会主体去供给，其他主体在市场经济条件下进一步加深对农村公共物品认识，认识到只有自己去经营才能获得潜在利益，于是，多元化供给制度逐渐的形成。政府在这个过程中由于知识和经验的累积，开始对自己在社会中的角色进行反省和建构，也逐步开始进行机构改革和职能转变。农村公共物品供给体制逐步在不断的、反复的博弈中得到了建立和巩固。

在这轮博弈中，出现了新景象，那就是供给者主体的变化，于是在博弈矩阵中出现了多重博弈过程。一切农村公共物品变迁都是对制度不均衡的供给机制的反映。当出现制度不均衡的获利机会，就会产生诱致性的制度变迁，通过诱致性制度变迁形成的新制度直接回应了社会制度的需求。当这些利益主体在市场经济中意识到自己参与到农村公共物品供给中能够获得在现有制度下不能获得的利益时，他们就通过各种途径采取渐进措施来推动政府对农村公共物品供给理念转变，由于政府公共财政能力的脆弱，也心甘情愿地让出这一部分很少获利的领域，让其他社会主体参与到农村公共物品供给，从而自己从中解脱出来，集中力量干好自己该干的事情。但是这些主体与农民一个很大的不同是，他们随时可以中途“退出”，去寻求到收益大于成本的领域中从事经营，摆脱政府过多的政府管制以及由于管制使得成本高于利益的供给事项，“跳”到别的获利领域。因此，政府在与这些主体进行博弈过程中，很多时候处于“劣战略”的选择空间，不敢过多的指手画脚。但是政府毕竟是现有组织中一个强大的支配机构，这使得在多元农村公共物品供给中其他供给主体也不能在博弈中战略选择过于固执，否则就会被另外主体所替代。同时，由于政府先天拥有权力禀赋和干预经济领域的惯性行为，也会使得私人或者小型组织供给主体让出自己的一部分利益，从而赢得自己长期的供给利益。这样，政府和其他供给主体就是在不断的反复的博弈中完成每一项农村公共物品的供给。从对各个主体的分析中可以看出，通过其他主体利益得失的博弈，农民是最大获益者——获得最高质量的公共物品，满足了经济发展的需要。

但是由于中国政府职能转变的滞后和其他竞争主体实力有待发育成熟，因此在新的供给方式中呈现出新的非均衡制度状态。也就是旧制度均衡已经被打破，新的尚未形成，使得农村公共物品处在制度不断演化的博弈中，什么时候各个博弈主体经过反复博弈达到新的均衡，那就是新的制度均衡，非均衡制度才能被打破。但可能由于新制度在实施中调整不力或者不当，有可能会出现新一轮非均衡供给制度持续状态，因为一项制度成功发挥成效，必须是“无偏私的制度与制度无偏私应用”[3](P126)。

（二）制度变迁方式影响分析

在农村公共物品供给制度变迁中，既有诱致性的制度变迁也有强制性的制度变迁，后者显然占居主导地位，这与政府本身功能和农村公共物品供给离不开政府支持有关。

第一，在农村公共物品供给制度的强制性制度变迁中，政府发挥着对农村各种资源的支配和配置，对农村公共物品能够起到宏观调控和指导平衡的作用。但是，强制性制度变迁主要是由于“政府命令和法律引入和实行”[2]P384，彻底的范式转换，直接实施更加贴近现实和理论的有效方法是改变农村公共物品供给制度较快的路径。但是，政府法令制定的复杂性和实施的环境约束，使得强制性制度变迁呈现反复的博弈和不断的试验性，这样往往造成公共物品供给制度设计时滞较长，耗费大量的交易成本，并且极有可能导致变迁有时过境迁的嫌疑，导致新供给制度在当下环境中失去应有的设计效果和初始设计的目的。

同时，强制性制度变迁更少地照顾农村社会的“惯习”，对本土资源缺乏关注，更多关注市场经济和世界大的环境下对农村公共物品供给的冲击，对宏观关注过多而忽视微观方面因素关照，国家往往通过按照计划、制度的移植或者对原来的制度通过比较分析进行缝缝补补的办法推行制度变迁，缺乏对农村公共物品考察和设计的调查，于是政府推行的正式制度变迁往往和乡村社会实施的非正式制度相抵触，加大制度实施交易成本。

最后，与诱致性的制度变迁相比，强制性制度变迁更体现了农村公共物品制度上的突变，对整个社会变迁起着推动或者是阻碍作用，对农村公共物品变迁主体权力配置格局与利益分配的现状有着更深远的影响。这种变迁的优点是目标明确，缺点是政府收集信息的成本较大，谈判和公共政策的制定博弈过程较长，制度宣传推行的时间和成本较大。虽然能够在制度实施后能有立竿见影的效果和参与主体立即知道的优点，但是对制度调节和边际修改的成本较大。同时这种制度在制定中实施“一致性同意原则”的成本和谈判成功可能性较小，很可能使得制度滑到为一部分制度供给主体服务的轨道，偏离了公共物品供给制度的公共利益原则。

从诱致性制度变迁上来看，由于市场经济催生能力不足和政府释放给社会主体的空间狭小，诱致性制度变迁环境和行动团体都显得不够成熟，不能诱致起中国农村公共物品制度变迁动力。在家庭联产承包制下的诱致性的制度变迁，也是“绑缚”在当时社会经济发展速度所带来的变迁获得利益的尝试，但是由于政府改革滞后与经济发展改革困顿，也必然使得农村公共物品诱致性制度变迁不彻底或者效果不明显甚至是失败，最终滑到非均衡制度深渊中。

第二，在变迁的深度上，农村公共物品制度变迁属于边际调整的制度变迁，具有很大的中间扩散效应和惯性。它始终围绕着制度内核，通过单个的社会个体行动不同程度地触及到制度内核，引发政府不断地对现存的制度内核进行修补和更添，从而用一种更有效的、理想的制度类型诱致替代先前的制度，使其边缘逐渐的向内核渐变和生成，直至到制度变迁成功，各个制度变迁主体反复博弈结束，形成均衡制度局面为止。如果套用库恩的学科范式理论，这样一种制度变迁过程也是从一个范式到另一范式的过程，只不过在他那里指的是学科变化，而这里指的是农村公共物品供给制度变迁，在理论语境中具有很大的通约性，也是从一个先前制度范式过渡到当时情况下的制度范式。

在常态下，制度变迁基本都是在现有制度的核心外层做边际调整，主要是通过对先前的、过时的制度做部分的调整及其创制部分现实的、需要的和辅助的制度。在这里，农村公共物品制度变迁在边际调整的情况下又呈现出两种类型，一种是称为“维护性”的制度变迁，它的主要功能是辅助性的，主要是对制度核心层面进行维护，其目的是更好地维持现行政策的实施，相当于对制度的核心层面做功能上的补充和完善。第二种类型是逐步地改变农村公共供给制度的内核，在各种背景下，确定具有典型意义的供给制度，来取代传统的供给制度。

但是在中国农村公共物品中，先前制度的路径依赖和政府行为方式改革滞后，使得农村公共物品制度内核非常坚硬，政府主导力量显得特别强大。打破内核需要的成本和时间都是一个漫长的过程，任何一次撞击制度内核的不成功反而会增加制度内核的坚固性，增加下一次打破的成本、时间和变迁主体的信心。因此，制度内核的坚硬也说明中国农村公共物品非均衡制度存在长期性。

从上面分析也可以看出，无论是强制性的制度变迁，还是诱致性的制度变迁，它们的成功皆依赖于它们是否与特定时空中具有力量优势的社会群体对制度安排的需求相一致。农村公共物品供给最后的均衡制度形成也必然是各种利益需求和制度博弈形成均衡相一致的产物。两者不一致便会形成非均衡供给制度，阻碍农村公共物品供给。

三、结论

中国农村公共物品的“历史和逻辑起点”使得农村公共物品制度变迁受到很多约束，也使得农村公共物品供给制度变迁呈现出政府主导性、渐进性、系统性、多变性、反复性和复杂性，说明了农村公共物品制度变迁的过程基本上呈现为进化的特性。这也正印证了阿尔钦所提出的演进性假设：普遍存在的竞争将会遗弃那些不好的制度，而那些有益的制度则会幸存下来，它们将用于更好地解决人类面临的问题。”[4](P8)但是，这个过程是长期的。

这也说明农村公共物品供给制度变迁必须是采取边际性调整改革，不能通过一次到位的“休克疗法”的剧烈制度变迁，快速和急功近利的改革和变迁只会使得公共物品供给制度更加地非均衡和无效率。在这个过程中，政府并不是净观风云的“智猪博弈”中的主体，而是主动出击的“先动”主体；同时农民和后来的其他供给主体也不能任政府“摆弄命运”，而是主动的或者在看到政府“先动”决策后立即作出能够反映其自身利益的行动，努力地从体制外修改战略来汲取经验，进化完善。博弈双方呈现战略互补性，彼此在重复博弈中实现自身利益最大化。

农村公共物品供给制度变迁这些特征，也必然形成农村公共物品非均衡供给制度，同时也决定了打破这种非均衡，形成新均衡的长期性、艰难性、迂回性和重复性，也说明了对农村公共物品供给制度均衡研究的长期性。

[1]L.E.戴维斯，D.C.诺斯.制度创新的理论：描述、类推与说明[A].（美）R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2003.

[2]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[A].（美）R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2003.

[3]（英）简·莱恩.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004.

[4]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.

［注 释］

①这是本文使用的新词，主要是指该制度在整个制度结构设计中由于重视程度不够或者实施次序处于其他制度之后的情势。

②“相机行动方案”的概念是和“战略”的概念一起提出的，因为“战略”信息集包含了一个参与人有关其他参与人之前行动的知识，“战略”告诉该参与人如何对其他参与人的行动作出反应，因而“战略”是参与人的“相机行动方案”。参见张维迎的《博弈论与信息经济学》第50页，上海人民出版社，2002年版。

③“配合型群体”是指在政策实施中，政策目标群体中一部分对政策贯彻表示主动支持的公众，他们与政策执行机构和人员紧密配合，保证政策能顺利执行。参见张国庆的《公共政策分析》第139页，复旦大学出版社，2004年版。

④其中“占优战略”是指一个参与人的最优战略可能并不依赖其他参与人的战略选择，就是说，不论其他参与人选择什么战略，他的最优战略是唯一的，这样的最优战略被称为“占优战略”。参见张维迎的《博弈论与信息经济学》第57-58页，上海人民出版社，2002年版。

⑤“重复博弈”（repeated games）是动态博弈的一种特殊类型，是指同样结构的博弈重复多次，其中的每次博弈称为“阶段博弈”（stage game）。参见张维迎的《博弈论与信息经济学》第207页，上海人民出版社，2002年版。