加强财政预算绩效管理服务改革发展稳定大局——解读2012年全国财政厅（局）长座谈会

■本刊编辑部

提高预算管理绩效，是财政科学化精细化管理的重要内容和基本要求，是财政管理的根本目的所在。将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算管理机制，是新形势下做好财政工作的迫切需要。如何加强预算绩效管理，切实增强财政资金使用的安全性、规范性、有效性，推动实现财政从“管分钱”到“管花钱的效果”这一职能上的转变，是当前及今后一段时期财政管理必须落实的一项重要工作。2012年全国财政厅（局）长座谈会在结合当前经济财政形势、安排下一步财政工作的基础上，重点研究部署加强预算绩效管理工作，为进一步提高财政资金使用效益，增强财政管理绩效指明方向。

促进稳增长调结构惠民生——五项任务稳步推进下半年财政工作

今年上半年，受经济增长趋缓、价格涨幅回落、政策性减税力度较大等影响，全国公共财政收入增幅大幅回落，同时在稳增长调结构保民生等方面财政支出压力大，财政收支平衡面临较大困难，经济发展面临诸多挑战。本次会议在全面深入分析当前经济财政形势的基础上明确指出，各级财政部门既要看到我国经济社会发展面临的复杂严峻形势，增强忧患意识，更要认识到我国经济社会发展的基本面是好的，国民经济运行总体平稳，在影响经济平稳运行的不利因素仍然较多的情况下，应坚定做好经济财政工作的信心。会议要求各级财政部门在下半年财政工作中把稳增长放在更加重要的位置，切实落实积极财政政策的各项措施，同时密切跟踪国内外形势的发展变化，进一步加强预调微调，准确把握政策的方向、力度和节奏，提高政策的精细化水平，着力增强调控的前瞻性、针对性和有效性。会议从以下五个方面安排部署了下半年财政工作任务。

任务一：继续实施积极的财政政策，促进经济稳定增长

落实和完善结构性减税政策。加快和扩大营业税改征增值税试点，促进服务业发展。落实支持小微型企业发展的税收政策。完善促进流通产业发展的财税政策措施。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，取消不合理的涉企收费项目。落实促进民间投资的财税优惠政策。

任务二：发挥财税政策调控优势，推进经济结构调整和发展方式转变

加强农田水利基础设施建设，推进农业综合开发，强化支农资金整合。保障科技重大专项顺利实施，支持国家创新体系建设。加快节能技术改造、淘汰落后产能，深入推进排污权有偿使用和交易试点工作。加快推进战略性新兴产业发展。

任务三：促进社会事业发展，切实改善民生

支持实施更加积极的就业政策，做好重点群体就业工作。加大财政教育投入，确保国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%。积极推进以县级医院为重点的公立医院综合改革试点。做好新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖的资金保障工作。加快推进保障性住房建设、各类棚户区改造和农村危房改造。严格实施差别化住房税收政策，抑制投机投资性购房需求。

任务四：深化财税体制改革，完善公共财政体系

进一步优化转移支付结构，健全县级基本财力保障机制。继续完善国有资本经营预算制度，切实做好地方国有资本经营预算汇总编制工作。认真总结社会保险基金预算试编经验，为报送全国人大审议做好准备。深化部门预算制度改革。研究完善消费税制度，稳步推进个人住房房产税改革试点。深化资源税改革，扩大资源税从价计征范围。

任务五：强化财政科学管理，狠抓增收节支工作

大力支持税务、海关部门依法加强税收征管，应收尽收，坚决不收“过头税”。严格非税收入管理，切实依法依规征收。强化预算支出管理，切实保障重点支出，控制一般性支出。严格按照预算控制 “三公经费”，努力降低行政成本。

进一步提高财政资金使用效益——七大部署着力加强预算绩效管理

财政管理事关党中央、国务院方针政策的贯彻落实，事关财政职能作用的有效发挥，事关财政事业的健康发展，是财政部门的基本工作。本次会议从财政法制的完善、政府预算体系框架的建立、预算编制执行管理的提高、“两基”建设的加强、财政监督成效的提升等八个方面回顾总结了近年来各级财政部门推进财政科学化精细化管理的积极做法，肯定了各项财政管理工作不断适应新形势新任务所取得的以下进展：财政管理理念与时俱进，科学化精细化要求深入人心；财政管理原则有效落实，依法理财、科学理财、民主理财的能力显著提升；财政管理制度更加健全，覆盖所有政府性收支的预算制度和全过程管理机制进一步规范；财政管理效能逐步提高，预算执行的及时性、均衡性、有效性和安全性明显增强；财政管理根基不断夯实，管理基础工作和基层建设逐步加强。

同时，会议指出，当前财政管理工作也存在一些问题，主要表现为政府预算体系建设还需进一步完善、部分项目支出年初到位率不高、财政管理基础工作还不够扎实等，要按照财政科学化精细化管理总体要求，加强预算绩效管理，进一步提高财政资金使用效益。

近年来，各级财政部门一直积极探索并稳步推进预算绩效管理工作，出台实施了推进预算绩效管理的指导意见，稳步推进预算支出绩效评价试点，不断加强绩效评价指标体系建设等工作，为深入推进预算绩效管理奠定了较好基础。同时，实际财政管理工作中还存在绩效观念不够牢固、全过程预算绩效管理机制尚不健全、绩效评价结果应用亟待加强等问题。在此背景下，会议提出各级财政部门要进一步提高认识，充分领会加强预算绩效管理对于贯彻落实科学发展观、提高政府行政效能、顺应现代政府预算管理发展潮流、做好新形势下各项财政工作的重大意义。会议指出，当前和今后一个时期，加强预算绩效管理的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，根据财政科学化精细化管理的总体要求，遵循“统一组织、分级负责，统筹规划、远近结合，全面推进、突出重点，改革创新、协力推动”的原则，将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制，进一步提高财政管理水平，切实增强财政资金使用的安全性、规范性和有效性，更好地发挥财政职能作用，促进科学发展和社会和谐，为实现全面建设小康社会宏伟目标做出更大贡献。

贯彻落实上述指导思想，本次会议明确提出在加强预算绩效管理工作中要注意把握以下五个基本要求。

注重全面提升与突出重点相结合。牢固树立全面、系统的思想，不仅要将绩效观念和绩效要求贯穿于制订和实施财政政策、完善财税体制、加强财政法制建设和强化预算管理等财政工作的方方面面，还要将绩效观念和绩效要求渗透到预算编制、预算执行、预算监督、结果评价等预算管理的全过程，逐步做到全方位、全覆盖。在此基础上，根据公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等不同预算的特点和不同资金性质，着力推进重点领域、重点项目、重点资金特别是专项资金和项目的绩效管理，以点带面，带动预算绩效管理工作的整体推进。

注重宏观微观效益相统一。绩效要求既有宏观的，也有微观的。宏观效益是微观效益的前提和保障，微观效益是宏观效益的体现和反映，二者紧密联系、相辅相成、有机统一。加强预算绩效管理，首先要求预算编制科学合理，要切实贯彻党中央、国务院的方针政策，有利于经济结构调整和发展方式转变，有利于保障和改善民生。同时，还要从具体项目和资金入手，通过强化预算执行和绩效评价等工作狠抓落实，提高资金使用效益，实现绩效目标。

注重发挥两个积极性。预算绩效管理是一项系统工程，涉及方方面面，需要调动各方面的积极性、主动性和创造性。部门是预算编制和执行的责任主体，也是提高预算绩效的责任主体。要强化部门和预算单位的责任观念，充分发挥部门和预算单位的重要作用。财政部门要加强组织指导和沟通协调，牢固树立服务意识，与部门和预算单位一起共同推进预算绩效管理，形成工作合力。

注重夯实工作基础。管理基础工作直接关系到预算绩效管理工作能否顺利开展。要把完善财政法制，构建科学适用的分级分类绩效评价指标体系，建设专家库、中介机构库和监督指导库，以及建立健全预算绩效管理信息系统和全国统一的绩效信息数据库等大量具体的基础工作，放在更加突出的位置来抓，为全面开展预算绩效管理提供有力支撑。

注重评价结果应用。开展绩效评价的目的在于结果应用。要加强预算管理制度建设与评价结果应用的有机衔接，切实将评价结果作为安排以后年度预算、完善管理制度的重要依据，作为推进其他工作的重要手段。积极研究建立相互促进的工作机制，防止绩效评价结果与预算编制“两张皮”，真正发挥评价结果的积极作用。

具体来讲，对当前和今后一个时期加强预算绩效管理本次会议作出以下七项重要部署，为进一步提高财政资金使用效益规划路径明确方向。

部署一：健全预算管理规章制度

完善的财政法律制度体系是全过程预算绩效管理的有力保障。要将绩效观念和绩效要求贯穿于财政立法、财政执法、执法监督、法制宣传教育等各环节。加强顶层制度设计，强化预算绩效管理法规和制度建设，明确预算绩效管理的发展方向、基本目标、工作任务。要研究制定符合本地区、本部门特点的预算绩效管理规划和实施方案。一是研究制定具体管理办法。各级财政和预算部门要建立完善涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果应用各环节的管理制度。二是制订完善操作细则。依据相关法律、法规及管理办法，制订相对规范统一的绩效管理工作流程和操作细则，明确各相关机构和人员在预算绩效管理工作中的职责，规范操作程序和质量控制要求，充分发挥行政事业单位内部控制规范的作用。

部署二：提高预算编制科学性

预算编制是预算绩效管理的基础。要坚持统筹兼顾、留有余地的原则，编制好财政预算，合理把握财政收支规模，优化财政支出结构，科学安排各项支出，提高预算编制绩效。一是科学设置绩效目标。预算单位申报预算时，要科学合理地测算资金需求，逐步编制预算绩效计划，申报绩效目标。申报的绩效目标要与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关，并从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，确保绩效目标在一定时期内可实现。二是加强对绩效目标的审核。财政部门要从绩效目标与部门职能的相关性、绩效目标设置的科学性、实现绩效目标所采取措施的可行性和所需资金的合理性等方面加强审核，绩效目标符合相关要求方可进入下一预算编审流程。三是根据绩效目标安排预算。在项目的遴选、排序上要重点考虑绩效目标的设置情况。财经预算经同级人民代表大会审查批准后，财政部门应在批复单位预算时一并批复绩效目标。政府性基金预算、国有资本经营预算也要结合自身特点，明确绩效目标，加强编制管理。

部署三：强化预算执行管理

预算执行是全过程绩效管理的关键。要加强实时检查、及时纠偏，确保预算绩效目标的顺利实现。一是建立健全责任制度，落实好部门作为提高预算执行绩效的责任主体。各级财政的部门预算管理机构要把督促部门强化预算执行绩效管理作为日常预算执行管理工作的重要内容；各级财政的国库管理机构要按照预算确定的具体项目执行，并及时向部门预算管理机构反馈执行绩效的相关信息。加强部门决算管理，并充分利用决算数据为开展绩效评价、提高预算绩效提供参考依据。地方财政要及时将中央专项转移支付资金落实到具体项目，并按既定的预算绩效目标和实施计划执行。二是要切实加强执行监控，把预算支出绩效监控纳入预算执行监控体系，重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标，定期采集绩效运行信息并汇总分析，及时纠正预算支出绩效运行与原定绩效目标偏离的情况。

部署四：开展重点绩效评价

预算支出绩效评价是全过程预算绩效管理的核心。要在全面推进预算绩效评价的同时，找准重点和切入口。一是积极开展县级财政支出管理绩效综合评价，落实好县级财政作为落实各项民生政策的重要责任主体，以开展县级财政支出管理绩效综合评价试点为契机，促进县级财政提高管理水平。二是逐步推进部门整体支出管理绩效综合评价，以部门绩效管理工作评价为突破口，逐步拓展和推进财政部门对预算部门、预算部门对下属单位支出管理绩效综合评价试点，促进其更好地履职。三是加强重大民生支出项目绩效评价，选择社会各界关注的民生支出开展重点评价，将上级对下级转移支付项目纳入重点评价范围，逐年提高开展绩效评价的资金总量占民生支出的比例。四是推进企业使用财政性资金绩效评价。完善资金管控制度，以产业转型升级、节能减排、科技创新等相关财税政策为评价重点，开展企业使用财政性资金绩效评价。

部署五：积极运用绩效评价结果

评价结果应用是全过程预算绩效管理的出发点和落脚点。一是要逐步建立绩效报告机制、反馈整改机制和绩效评价结果与预算安排相结合的机制。各级财政要将本级部门和预算单位报送的预算绩效管理工作情况及重点绩效评价结果报送同级政府，为政府决策提供依据；财政部门和主管部门要将绩效评价结果及时反馈被评价单位，对发现的问题进行督促整改；建立绩效评价结果和预算安排有机结合机制，根据绩效评价结果的好坏进行预算安排。二是要逐步推进绩效信息公开。加强绩效信息发布管理制度建设，完善绩效信息公开机制，逐年扩大绩效信息在本部门内部的公开范围并逐步扩大向社会公开绩效信息的范围，主动接受社会监督。三是要强化激励约束机制，建立考核和评价结果通报制度，并逐步将其纳入政府工作目标考核范畴，逐步建立绩效问责机制。

部署六：加强绩效监督检查

健全制衡机制，逐步强化对所有财政性资金和财政运行全过程的监督检查，不断提高绩效监督质量。充分发挥财政监督机构的职能作用，加强专员办就地对中央基层预算单位和中央专项转移支付资金管理使用情况的绩效监督，强化财政监督检查成果利用。加强预算编制和预算执行监督，促进提高预算管理水平。要严格绩效评价监督，重点检查绩效评价工作质量，促进评价结果客观、公正和有效。开展绩效评价结果应用监督，重点检查绩效评价结果和预算安排有机结合情况，积极发挥评价结果的作用。

部署七：夯实绩效管理基础

基础工作是全过程预算绩效管理的基石。一是健全评价指标体系。加快对绩效指标的研究设计和修订补充，尽快形成涵盖各类支出，细化量化的绩效指标；加强标准的研究制订工作，逐步形成体现计划、行业等方面特点的各类评价标准；构建科学合理的绩效评价体系。二是加强绩效管理信息系统建设。加快绩效管理信息系统的研发，强化对现有绩效管理数据的整合；加强绩效数据的收集和整理，建立健全绩效基础数据动态采集机制，通过预算绩效管理数据平台，实现绩效信息共享。三是积极建立专家库、中介机构库和监督指导库。建立完善中央、省两级涵盖不同领域、不同行业、不同专业的绩效管理专家库；建立中央、省、市三级符合绩效管理工作需要的社会中介机构库，加强考核和监督；充分发挥财政专员办、投资评审等机构的作用，研究建立人大、纪检监察、审计等部门以及专家、群众代表参与预算绩效管理的制衡机制。四是加强人员培训，不断提高财政财务干部加强绩效管理的思想认识和业务能力。五是加大宣传力度。充分利用各类媒体广泛宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法，切实加强舆论引导，让社会各界了解预算绩效管理、支持预算绩效管理、监督绩效结果应用，共同营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好社会氛围。