国际视角下的非营利组织运行机制及其启示

张洪武

（北京市社会科学院 科社研究所， 北京 100101）

国际视角下的非营利组织运行机制及其启示

张洪武

（北京市社会科学院 科社研究所， 北京 100101）

近年来，西方发达国家非营利组织的发展汹涌澎湃，这种发展势头与其健全的运行机制息息相关。我国非营利组织的发展尽管也有久远的历史，但作为社会第三板块独立出来发挥作用还是近几年的事情，所以，无论是在非营利组织准入机制、资金动员机制方面，还是在内部管理机制及监督机制方面都还存在诸多不足之处，研究发达国家在这方面的经验，对我国非营利组织建设具有重要的指导意义。

国际视角；社会组织；非营利组织；运行机制

非营利组织（nonprofit sector，简称NPO），在一些国家也叫“独立部门”、“第三部门”、“第三域”、“志愿域”、“独立域”等，在我国官方文件中，有时称之为“民间组织”，有时则称之为“社会组织”，它们都从某一个侧面反映了该类组织的特征。随着由传统社会向现代社会的转变，非营利组织获得了充分的发展空间，在世界范围内，尤其在西方发达国家，非营利组织浪潮汹涌澎湃。西方发达国家非营利组织的发展首先是根植于其健全的运行机制，分析这种机制，对于推动我国非营利组织的发展将具有重要的借鉴意义。

一、运行机制不健全已严重影响我国非营利组织的发展

实行市场经济以后，政府和企事业单位把原来承担的一些社会职能剥离出来交给社会，增强了企业以及整个社会的生机活力。而政府和企事业单位在某些领域的撤退，也为非营利组织的发展腾出了空间。但是，在社会非营利组织还没有得到充分发展的情况下，那些剥离出来的社会职能往往面临无承担主体的困境，从而出现社会保障、社会福利等方面的空白点和盲区。所以，为了适应市场经济和促进政府及企事业单位的改革，迫切需要扶持和培育作为社会第三部门的非营利组织以承担社会第二管理系统和第二服务系统的职能。但是，运行机制不健全却阻碍了非营利组织的发展。一是准入门槛太高，阻碍了非营利组织的扩展（下面还要详细谈到）。二是经费问题制约着非营利组织的独立性、公信力和能力建设。政府改革催生的非营利组织往往成为“二政府”，存在严重的行政依赖和行政化倾向。比如，以从事工商业为主组成的个体协会，本来属于民间组织，但是其理事会会长往往由工商所所长兼任，有的由工商所的退休人员担任，其办事机构的大部分工作人员也由工商所人员担任，有的甚至把个体协会作为工商所的一个科室。[1]这样产生的非营利组织往往经费有保障，但是缺乏独立性。草根性的非营利组织虽独立有余，但却经费不足，往往面临吃了上顿没下顿的困境。这必然产生两种不良倾向，或者成为政府的附属物，或者采取市场机制运作来追求可分配性利润，以致有的非营利组织收费甚至比市场组织还高。这些以非营利的外表为掩护进行的营利活动，往往财务收支状况不公开不透明，组织活动时过度支出活动经费，在组织成员之间进行利润分配，这必然导致公益支出不足。而那些坚持非营利的组织虽然主观上愿意开展公益活动，但却由于经费问题而难以开展活动，表现为经费短缺型的志愿失灵。三是管理的混乱造成非营利组织的公益性不足。由于缺乏健全的管理机制，一些非营利组织或者采取行政化运作，在成为政府附属物的情况下，采取行政性、科层制的管理方式，或者采取家长式运作，在大量草根性的非营利组织中，基本上是谁出钱建立谁说了算，活动不透明不公开，其公益性难以得到充分显现。这些情况表明，借鉴国外非营利组织的运行机制促进我国非营利组织的发展，建立适应市场经济发展及构建和谐社会需要的“社会第三域”，已是适应改革开放和市场经济需要的当务之急。

二、国外非营利组织的运行机制

对国外非营利组织的运行机制的探讨，我们可以从准入机制、资金动员机制、管理机制和监督机制等几个方面来加以总结归纳。

（一）准入门槛低

在国外，注册非营利组织一般都是比较简单的事情。成立非营利组织在西方国家属于公民自由结社的基本权利，在登记注册上政府一般不会过多阻挠干涉。在有些国家只要不违背一些法律特殊规定，非营利组织的成立一般无须登记注册。比如，意大利在宪法中就规定，公民享有不经许可即可自由结社的权利。英国的志愿组织成立也比较随意，只要有3个人，有自己的章程，不向政府要钱，则无需登记就可成立并开展活动。实行这种制度就意味着成立社团无需登记，但会在违反法律时实行“追惩制”，国家会追惩非营利组织的相关责任。对非营利组织的违法违规行为，有的国家则实行“预防制”，即成立社团需要登记注册，但手续也较简单、门槛较低。比如，在加拿大，不需要主管单位，无论是本国还是外国人，只要年满18岁，理事会最少5人，理事最少3人，有证明理事精神正常、没有破产的公证书，所用名称与已登记团体名称不重复，章程表述的活动宗旨只要不主张暴力，交申请费500元，经承办人审核批准就可成立非营利组织。①在英国，对于成立旨在推进教育、宗教、医疗卫生和进行扶贫济困的慈善组织，则必须到政府部门登记，经过慈善委员会批准才可以开展活动，相对也比较宽松。

（二）政府资金支持力度大

1980年代之后，英国、美国等西方发达国家将强制性的竞争引入公共服务领域。福利多元化随着市场多元化发展起来，政府原来承担的一些社会福利职能和提供的公共服务转移给非营利机构，政府也开始鼓励非营利志愿服务组织的发展，鼓励它们通过收费、社会捐助、银行低息或无息贷款等方式解决经费来源问题。在美国，政府对非营利组织的政府拨款、签约服务和各类津贴占非营利组织资金来源的31%（有时会占到一半以上），会费、服务收费和其他收入占51%，私人捐款占18%。英国政府1995年支持包括非营利组织在内的各种社团的活动经费为27亿英镑，大部分来源于政府的博彩业收入，总的来看，政府拨款占了其总收入的40%左右，如果再加上其经营收入，已经占了其总收入的90%，其余10%来自民间捐助。在加拿大，政府拨款、签约服务和各类津贴占非营利组织资金来源的56.5%，会费和服务收费占31.45%，各类捐款占12.1%。在德国，政府的拨款更是占了70%，4%为民间捐助，其余为营业收入，从资金来源上具有“准政府”性质。在法国，政府拨款占了60%，其余来自经营收入和个人捐款。在意大利，政府拨款占了43%，经营收入占了一半以上。在澳大利亚，非营利组织资金的56%来自政府，有12%来自慈善捐助，有21%来自营业收入，另外，澳大利亚每年通过减免税对非营利组织的间接支持达到4亿澳元。②从发达国家的经验看，非营利组织主要有四种经费来源：一是会员的会费；二是政府拨款，近年来主要是通过契约转让一些公共服务项目；三是基金会和企业的资助；四是服务收费。其中后三项占经费来源的主要部分。

（三）健全的董事会管理机构

欧美国家的非营利组织一般以董事会、首席执行官、专职受薪工作人员、志愿者的基本架构来组织运行。董事会是非营利组织的最高组织管理机关。董事会的董事是由董事大会选举产生的，董事必须履行非营利组织的使命，热心社区志愿服务，为志愿服务奉献自己的时间、精力和财力，有组织才能，有一定的代表性。因而董事大多是社会名流、政府官员或前政府官员、商界巨子、银行家、律师等，他们能够为志愿服务提供信息、提供法律援助和资金支持等。董事的任期一般为3—5年，在任期间是志愿的，没有报酬。所有董事会成员的罢免必须有正当的理由，通过合法的程序以董事会多数票表决来决定。非营利组织中的董事会、首席执行官、专职受薪工作人员、志愿者各司其职、分工明确，共同协作完成组织使命。

第一，董事会的职责。董事会负责确定本志愿服务组织的使命，确定首席执行官并支持和监督他的工作，考虑社区志愿服务的需求，促进社区居民和官员之间的沟通，做到上情下达，下情上达，负责非营利组织的资金来源，编制预算和资金使用计划。制定志愿服务发展的规划，监督和评估志愿服务的质量，处理董事会的日常事务等。董事会一般设立董事长一名和副董事长若干名。

第二，首席执行官的职责。董事会聘用首席执行官一名，负责非营利组织的日常管理和运作。首席执行官通常也是董事会成员，他领导全体非营利组织的工作人员，保证董事会确定的组织使命、计划和各项政策的贯彻执行。首席执行官的职责使命就是忠实执行董事会的各项决策。董事会一般不干预首席执行官的具体工作，但要对他的工作实行监督和考核。

第三，受薪工作人员的职责。受薪工作人员具体负责志愿服务工作的组织和协调，志愿者的动员、组织和培训，协助首席执行官完成董事会所确定的非营利组织的使命。受薪工作人员应掌握科学评估地方志愿者的方法和解决社会政策问题的措施，如对失业人员的志愿工作。受薪工作人员招募、挑选和有效安置志愿者，要充分考虑志愿者的需求、动机以及职业社会工作者和志愿工作者各自的角色功能，合理有效安置志愿服务，明确对志愿者监督的意义。受薪工作人员要掌握支持志愿者的时间以及与志愿者一起工作的技巧，包括社会工作者现有技巧的可转移性。受薪工作人员要充分认识和掌握志愿工作对服务对象以及志愿者本身的潜在价值和局限性。[3]

第四，志愿者的职责。志愿者要从事具体的志愿服务，为受助者提供所需要的帮助，根据受助者的需求提供服务、开展工作，以实现非营利组织的使命。

（四）多方的社会监督检查，保持其公益性质

欧美发达国家为了保证非营利组织的公益性质，除了重视加强各自内部管理外，还从各方面对其运作过程进行监督检查。例如，美国就有一些处在非营利组织之外的独立部门，像国家慈善信息局（Narional Charties Informartion Bureau，简称NCIB）、商务发展局理事会的慈善咨询服务部（Philanthropic Advisory Service of the Council of Better Better Business Bureaus，简称CBBB）、福音教会的财务理事会（Evangelical Council for Financial Accoumtability，简称ECFA）等，负责对非营利组织的监管，并给非营利组织制定了无私奉献、对公众负责、慎用社会资源、服从法律等九条道德标准以加强行业自律，其目的就是促使其保持公益性质，禁止组织内部以偷逃税为目的的超额利益交易。为了兼顾公平与效率，英国设立了由政府、公益组织、国家公共部门的代表组成的“慈善委员会”负责公益组织的认定、监督和管理。加拿大则设有一个全国性的组织评估不同慈善部门的机构，鉴定通常包括工作回顾、机构政策。另外，加拿大还有慈善中心之类的组织来监督慈善团体是否合乎道德规范和基本准则。由于没有直接的利益关系，独立部门在治理中可以较好地坚持公平、公正原则并发挥好监督作用。在这些国家，政府还通过会计制度加强对非营利组织的监督检查，考核其资金的使用情况，增强其运营的透明度，以增强公众对非营利组织的信心。例如，在德国，有关部门要检查从政府领取资助的非营利组织的财务和项目执行情况，违法的非营利组织要由司法部门负责解决。

三、发达国家非营利组织运作机制对我国非营利组织发展的启示

结合我国非营利组织发展的实际，发达国家非营利组织的运作机制对我们有三个方面重要启示。

（一）完善准入机制

在准入方面，我国对非营利组织实行严格的预防制。我国非营利组织注册时强调双重管理，即业务主管部门和登记管理机关对经核准登记的社会团体负责日常管理。[2]这就是说，非营利组织必须找一个婆家，找一个主管单位，否则不予注册登记。这种严苛的准入管理制度又造成我国非营利组织发展中的诸多问题。一是强化了行政单中心管理运行模式，在对非营利组织的管理中加强了行政功能的路径依赖，具有浓厚的行政化色彩。二是降低了非营利组织的独立法人地位。三是形成了“主管单位难找、黑户增多”的现象。许多业务主管单位在定编制、定人员、定任务时没有承担管理民间组织的责任和责任人，所以不愿充当业务主管部门，法律也没有规定行政机关或事业单位必须成为非营利组织的业务主管单位，因此许多民间组织成立时往往要颇费周折地找业务主管单位。而找主管单位需要“内线”和一定的“强关系”，有的非营利组织由于找不到业务主管单位不得不放弃成立的打算，有的干脆不注册而成为黑户，或者不得不到工商部门注册成为“商户”。我国非营利组织的准入注册还实行“唯一性”管理原则，即只要有一个组织预先登记注册，其他的同类组织就无法登记注册，这条行政命令对于行业协会有其根据，但却使得许多在同一领域内有所作为的社团、民办非企申请人无法注册成为合法组织，导致它们不是成为黑户，就是只能到工商局注册，因而享受不到民间组织应有的政策优惠。还有一个注册门槛就是资金的限制。这种限制性规定就其目前作为法人要承担民事责任和义务来说是必要的，但问题是注册门槛相对于我国人民的收入水平来说有些偏高。在德国，只需5万欧元（约合人民币50万元）就可注册“合法认证基金会（The Legally Recognized Foundation）”，而在我国2004年2月颁布的《基金会管理条例》第二章第二款规定：“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币；原始基金必须为到账货币资金”。就我国的经济发展水平来说，与发达国家相比我国非营利组织的资金准入门槛明显偏高。对此，在考虑中国国情基础上，应该予以适当降低。从上述三个方面看，政府对非营利组织的准入及个人组建非营利组织构建社会“第三域”方面远没有市场领域中个人组织公司所具有的宽松条件。但随着市场经济的发展，非营利组织的作用日益显现，因为非营利组织主要是提供和生产公益服务而不是私益服务，不是为了赢利，具有不可替代性。对此，政府应该为非营利组织的发展创造适当宽松的条件，必须创造制度条件激励个人组织或参与这样的组织并自愿负担服务成本，否则，这些组织难以发展起来。所以，逐步取消双重管理和“唯一性”限制，降低资金门槛，是鼓励人们成立非营利组织的首要措施。

（二）改进资金动员机制

非营利组织不同于政府可以通过征税获取资源，也不同于以营利为目的的企业可以名正言顺地追逐利润，它的生存发展面临政府、企业和社会的资源依赖。首先，改进政府资金的支持方式。有的研究者认为为了保持独立性，非营利组织应该拒绝政府的拨款和企业的赞助，这种说法是不对的。如上所述，就是在发达国家，这种资助也是必不可少的。关键问题不在于资助与否，而在于资助的方式。就是说，在这里关键是实现由“全能型”政府到“能促型(enabling role)”政府的转变，通过政府与非营利组织的剥离和非营利组织的去行政化过程，建立两者的规范关系，包括政府通过签订契约和合同委托授权（政府补贴和政府购买制）、竞争招标或者采取直接的经费划拨的形式提供资金支持。把原来由政府职能部门承担的公共服务交给非营利组织承担，将是今后非营利组织通过竞标、契约方式获取政府资金支持的方向。实际上，资金支持力度的加大并不否认非营利组织的主体性地位，尤其在非营利组织初创时，由政府提供一些启动资金或经营物产、场所，并对这些资源实行零租金或低租金，实际上就是在做扶持和培育非营利组织的工作。其次，通过服务收费实现非营利组织发展。提供公共服务的服务组织和提供俱乐部产品的服务组织都可以通过服务收费滚动发展，如养老院、非营利的教育部门、医疗机构、文化机构、以及社区服务中心等社区非营利组织及促进会员交往和互助的协会类非营利组织等。再次，争取社会捐助和基金会的支持。政府资助的一般是政府在机构改革中承接政府转移职能的NPO，或者具有社会保障功能和社区服务功能的NPO，服务收费一般也是这类具有满足居民物质文化需求的服务组织收回服务成本、维持生存发展的条件，但有些推动民主政治、动植物保护、环保宣传等方面的NPO则往往靠海内外社会捐助和各种基金会的支持才能生存，这就需要培育社会捐赠主体、宣传捐赠文化、实行遗产税等一系列措施的跟进。

（三）健全管理机制和监督机制

严格的组织监督和管理是保证非营利组织的公益性的重要前提。在NPO运作过程中，追求和分配利润的冲动、账目与活动不公开、活动不开展、公益性弱化等现象都要求我们必须借鉴国外的经验，健全我们的管理制度和监督制度。在管理中，除了实行董事会制度和对组织活动、募捐情况、经费使用去向、使用效果公开透明外，还要实行包括政府、捐助人、受助人、社会大众、独立部门等多主体监督。政府在规范NPO的发展方向及用政策引导发展重点方面，在相关部门依法实施的税务监督和财务、审计监督方面，在对NPO的违规处罚方面，其作用无可替代。比如，对于获取超额利益的非营利组织利益相关者，在既得利益者没有返还超额所得以纠正这笔不合理的交易时，政府必须对其加以惩罚。对于非法的和违法的NPO，政府还具有依法取缔的权力。其次，我国在对非营利组织的治理中，最缺乏的就是行业自律和多边信誉约束机制，缺乏行业在入口管理、行业认可、绩效评估、行业激励和行业规制中的作用，把这些责任推给因过度劳累而疲惫不堪的政府部门，导致的结果是管理上的行政化色彩过浓及政府的越位缺位等现象。所以，随着非营利组织的发展，我国可以首先成立“非营利组织联合会”或“民间组织协会”之类的独立部门，中国青少年基金会、北京市西城区民间组织服务中心在这方面为我们提供了经验依据。③另外，捐助人、受助者和社会大众都有权对非营利组织进行监督，都有权了解非营利组织的财务状况及运作过程，并对其不法行为进行举报和监督。

四、结论与讨论：建立与政府相互增权的合作伙伴关系

非营利组织运作机制虽然涉及到方方面面，但其与政府的关系则是主要问题所在。实际上，两者伙伴关系的建立、两者的互信与合作正是促进非营利组织健康发展的重要条件。西方发达国家非营利组织健全的运行机制，与它和政府建立平等的伙伴关系有很强的相关性。如果政府对其活动总是不放心，总是提防，两者的伙伴关系就无法建立，政府怎么降低准入门槛并鼓励其建立资金动员机制？如果政府成为全能政府，无所不管，包办代替一切，社会就失去了生机活力，政府代替了非营利组织的活动，同样也没有了非营利组织的生存空间和发展空间。另一方面，如果非营利组织无视政府的政策法规，追求盈利，甚至超越政策底线，或者无所作为，没有发挥社会第三域的作用，其公益和互益性质显现不出来，充当不了社会第二管理系统和第二服务系统的职能，那么真实的伙伴关系也无法建立，非营利组织也无法得到政府的支持。

实际上，降低准入门槛、提供资金支持、强化组织管理和社会监督，哪一方面都离不开伙伴关系的建立。在相互敌对的基础上，非营利组织无法建立健全运作机制。所以，我们强调建立健全非营利组织的运行机制，实际上，核心问题就是要处理好非营利组织与政府的关系：非营利组织真正能为政府分忧解愁，解决环保、社会服务、社会矛盾方面的问题，成为政府在这些方面的功能替代；反过来，政府感觉到NPO是信得过、用得上、离不开的伙伴，政府就会在法规、政策、资金、监督等方面提供支持，就可能降低准入门槛，增加资金扶持的力度，以及通过税法的完善、自身的改革、职能的转移、舆论的宣传等动员社会力量支持非营利组织的发展，为非营利组织的发展提供良好的社会生态环境。当然，这些支持都要以非营利组织的去行政化为前提，否则，非营利组织就缺乏独立的目标及社会公信力，缺乏独立目标和公信力的组织也就失去了自己的发展空间。所以，正确处理非营利组织与政府的关系才是健全非营利组织运行机制进而促进非营利组织健康发展的关键。

[1]于晓，李姿姿.当代中国社团官民二重性的制度分析——以海淀区个私协会为个案[J].开放时代，2001，（9）.

[2]贾西津.国外非营利组织管理体制及其对中国的启示[J].社会科学，2004，（4）.

[3]张慧芸.从日本非营利组织视角看我国非营利组织的发展[J].安徽文学，2008，（6）.

［注 释］

①、②本文的数据经过多次核对，有些数据在不同的引文中多少有出入，本文尽量引用了国外版本原始数据，比如萨拉蒙的《全球公民社会——非营利部门视界》中的数据，与王绍光所著的《多元与统一》中的数据有些微差别，就改用了前者的数据。对于不能找到确切来源的数据，在修改中就删去了。参考的国外著作主要是2002年社会科学文献出版社出版的莱斯特•M.萨拉蒙著的《全球公民社会——非营利部门视界》，2002年中国人民大学出版社出版的E.S.萨瓦斯著的《民营化与公私部门的伙伴关系》。

③中国青基会就倡议成立了“希望工程全国监察委员会”进行自我监督，委员会由政府部门、新闻媒介、捐款人代表、上级主管部门等相关方面的人士组成，行使对希望工程的社会监督职能，保证希望工程在监督机制的制约和保护下，稳步健康发展。

C912.21

A

1008-8466（2012）01-0015-05

2011-10-27

张洪武（1962— ），男，北京人，北京市社会科学院科社研究所副研究员，北京市科学社会主义学会理事，北京市第八届青联委员，主要从事政治学与公共管理研究。

张忠义］