中共三代领导人公共行政思想的一脉相承

唐冰开

（长春工业大学政治与行政学院，吉林长春130012）

中共三代领导人公共行政思想的一脉相承

唐冰开

（长春工业大学政治与行政学院，吉林长春130012）

由于时代特点及领导者个人性格等因素的影响，中共三代领导人的行政思想具有一定的差异性，但是从其精神实质与主要原则的角度加以分析，会发现他们之间具有清晰的一脉相承的关系。这种内在一致性中所体现的实质和原则，对把握我国今后公共行政改革的方向也具有指导意义。

行政思想；领导人；一脉相承

纵观毛泽东、邓小平与江泽民的公共行政思想，尽管都有其各自的时代特点和基本特征，但其在精神实质与主要原则上却是一致的，同属于马克思主义公共行政思想的一个科学体系，彼此是在相互继承的基础上，随着实践的发展、时代的变化而不断丰富、创新和发展的一脉相承的关系。深刻理解和准确把握这种一脉相承的关系，对于我们正确认识马克思主义公共行政思想中国化的进程，继续推进公共行政思想的创新，具有重大的意义。

一、共同的理论渊源

毛泽东、邓小平、江泽民三位领导人的公共行政思想，都有一个共同的理论渊源——马克思主义经典作家的国家管理思想。

（一）关于公共行政本质的理论思想

马克思主义经典作家历来十分重视行政管理，把其作为国家学说和政权建设思想的核心问题加以论述。他们从当时所处的历史条件和环境出发，从无产阶级夺取政权、掌管国家政权的历史使命出发，深刻地阐述了无产阶级政党及其国家进行行政管理的本质。马克思主义认为，“行政是国家的组织活动”，①《马克思恩格斯全集》第1版，第一卷，第479页。“国家是维护一个阶级对另一个阶级的统治的机器”，②《列宁全集》第2版，第三十七卷，第66页。马克思曾一针见血地指出，“资产阶级的政府是管理资本家事务的委员会”。③《马克思恩格斯全集》第2版，第四卷，第468页。要建立真正民主的社会主义国家，必须打碎旧的国家机器。而社会主义政府的本质是人民当家作主。由社会和人民将国家权力收回，使政府权力由压制社会与人民的力量变为社会和人民自己的权力。马克思在评价巴黎公社的意义曾说过：“它所采取的某些措施，只能表明通过人民自己实现的人民管理制的发展方向。”④《马克思恩格斯选集》第2版，第二卷，第378页、第382—383页。列宁成功地领导了俄国的十月社会主义革命，建立了苏维埃政权。在阐述苏维埃政权性质时，他指出，政权归苏维埃，就是取消旧的国家机构，代之以新的、人民的机构，即苏维埃政权，就是把管理国家和监督国家经济的事情完全交给工人和农民。1917年11月5日，他在《告人民书》中大声疾呼：“劳动者同志们！请记住，现在是你们自己管理国家。如果你们自己不团结起来，不把国家的一切事务自己担当起来，谁也帮不了你们。你们的苏维埃从现在起就是国家政权机关，即拥有全权的决策机关。”①《列宁全集》第2版，第三十三卷，第62页。马克思还指出，社会主义国家应该是“社会共和国”和民主共和国，人民只有在民主共和国的政治形式下，才能取得统治地位。恩格斯则进一步指出，民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式。社会主义国家还要将议会制的长处与直接民主制的长处结合起来，社会主义政府管理既要重视发挥议会制的长处，也要发挥直接民主制的长处。而政府管理的唯一目的就是为全体人民服务。正如恩格斯所说的：与资本主义制度不同的是，社会主义、共产主义社会是在生产资料公有制基础上“用社会财产来为全社会谋福利”。

这些思想都被毛泽东、邓小平、江泽民等继承并加以发展。毛泽东认为，国体问题是认识政府管理本质必须首先弄清楚的问题，他说：“这个国体问题，从前清末年起，闹了几十年还没闹清楚。其实，它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。”②《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第676页。并且毛泽东根据中国的实际情况，发展了马克思主义关于无产阶级政权的思想，提出社会主义中国的国体应是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政。根据人民民主专政的要求，毛泽东提出，“议行合一”是社会主义政权建立必须坚持的原则。并且在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》这一光辉文献中，对于在社会主义建设时期如何坚持人民民主专政的问题作出精辟的阐述。十一届三中全会以后，邓小平在领导改革开放过程中对四项基本原则始终不渝的坚持，以及江泽民对于建立有中国特色的行政管理体制必须坚持的原则的创造性的阐述，都是对马克思主义经典作家公共行政本质思想的继承和发展。

（二）关于政府管理目的理论思想

马克思主义经典作家还阐述了无产阶级政府管理的目的。马克思和恩格斯指出，工人阶级上升为统治阶级以后，“必须尽可能地增加生产力的总量”，“把生产发展到能够满足全体成员需求的规模。”③《马克思恩格斯选集》第一卷，第223页。列宁在《苏维埃政权的当前任务》一文中提出，在任何社会主义的革命中，当无产阶级夺取政权的任务解决以后，必然要把创造更高于资本主义社会的社会经济制度的根本任务提到首位，这个根本任务就是提高劳动生产率。因为只有创造出比资本主义制度更高的劳动生产率，才能最终过渡到共产主义，这毕竟是新社会战胜旧社会最根本的东西。毛泽东认为，如果共产党人在生产工作上无知，不能很快地学会生产工作，不能使生产事业尽可能迅速地恢复和发展，不能使一般人民的生活有所改善，就不能维持政权，就会站不住脚，就会要失败。④《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1996年，第1428页。因此，广大党员干部都要学会做经济工作。他在党的七届二中全会上郑重指出：“我们必须学会自己不懂的东西，向一切内行的人们（不管什么人）学经济上作。拜他们做老师，恭恭敬敬地学，老老实实地学”。⑤《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1996年，第1481页。邓小平在认真总结历史的经验教训，深刻剖析社会主义生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的基础上，明确提出：社会主义的根本任务是解放和发展生产力，社会主义国家的行政管理必须以经济建设为中心。他指出：“在社会主义国家，一个真正的马克思主义政党在执政以后，一定要致力于发展生产力，并在这个基础上逐步提高人民的生活水平。”⑥《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1994年，第28页。他强调，搞社会主义，中心任务就是发展社会生产力，因此各级党委和政府，一定要紧紧扭住这个中心，一切工作都要服从这个中心，一天也不能放松经济工作。江泽民继承和发展了他们的思想，并把发展作为执政兴国的第一要务和行政管理体制改革的出发点和着眼点。他认为，只有紧紧围绕经济建设这个中心，牢牢抓住发展这个要务，进行政治体制改革和深化行政管理体制改革，才能有明确的目标和正确的方向，才能实现社会主义国家行政管理的目的。

（三）关于公共行政职能的理论思想

马克思主义经典作家在深刻分析了资本主义生产方式内在矛盾的基础之上，深刻地揭示了自由竞争的市场经济存在着市场失灵，提出了政府公共行政职能的理论。马克思主义创始人认为，政府的基本职能包括两个方面，一是政治统治职能，二是公共职能或公共事务管理职能。社会主义国家的政府需要承担起一般管理、满足社会共同需要、社会保险与保障、救灾等公共职能。马克思在《哥达纲领批判》一书中指出，社会总产品在进行个人分配之前，必须先作6项扣除：一是用来补偿消费掉的生产资料的部分；二是用来扩大再生产的追加部分；三是用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金；四是和生产没有直接关系的一般管理费用；五是用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；六是为丧失劳动能力的人等设立的基金。①《马克思恩格斯选集》，第三卷，北京：人民出版社，1995年，第302－303页。其中，一般管理、学校与保健等共同需要、保险与救灾等方面的支出，是由政府来履行的。②唐铁汉：《马克思主义公共行政思想原论》，《当代马克思主义研究》2005年，第5期。毛泽东继承了马克思主义关于政府职能的思想，并结合当时中国的实际进行了具体阐述。他除了强调，政府要将经济职能放在十分突出的重要地位以外，还针对社会主义国家政府如何发展文化事业进行了精辟的论述，提出了一系列的思想和观点。他提出：使中华民族以其先进的文化立于世界民族之林；要促进文化的繁荣和科技的进步，必须坚持“百花齐放，百家争鸣”的方针；尊重知识分子，充分发挥他们在社会主义建设中的作用，等等。在政府的对外职能方面，毛泽东发展了列宁的和平共处思想，指出，要在和平共处五项原则的基础上建立和发展同一切国家的友好关系，并且主张在平等互利基础上恢复和发展对外商贸关系。邓小平主张政府集中力量提供社会基本公共产品，以满足社会公共需要，从而实现政府职能公共化。政府要重点发展科学、教育、基础设施和农业。江泽民发展了马克思主义政府职能的思想，他指出，社会主义市场经济体制条件下的政府职能是公共职能，政府的主要作用是提供公共产品与社会服务，集中精力发展科学技术、教育与社会事业。

（四）关于行政法制的理论思想

马克思主义经典作家在分析国家的产生和在不同的社会形态下社会基本矛盾运动规律的时候，深刻阐述了法律作为上层建筑重要组成部分的性质和作用，以及它与经济基础的关系。指出，法律是社会统治的一种工具，是国家权力机关制定的由国家强制力保证实施的社会规范。恩格斯在《论住宅问题》中说：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的机关——公共权力，即国家。”③《马克思恩格斯选集》第1版，第二卷，第538—539页。在《家庭、私有制和国家的起源》的论著中，他又明确地指出，国家决不是从外部强加于社会的一种力量，而是阶级斗争不可调和的产物，它是凌驾于社会之上的力量，即公共权力。作为政治组织的这种公共权力，可以抵御外来的侵略、惩治内部的反抗，也可以组织经济、文化的建设。法律实质上是维护掌管公共权力的统治者的地位的需要，这些统治者，“他们作为同社会相异化的力量的代表，必须用特别的法律来取得尊敬，凭借这种法律，他们享有了特殊神圣和不可侵犯的地位。”④《马克思思格斯选集》第2版，第四卷，第172页。列宁也说过，“法律是一种政治措施”。⑤《列宁全集》第2版，第一卷，第139页。他强调，工人阶级在夺取了政权以后，一方面，苏维埃政权必须依据法律，来实行“铁的专政”，使用一切手段去镇压“任何人和任何机关攫取国家政权的某种职能的任何尝试”；另一方面，必须依据法律，有效地进行行政管理，并且真正地加强监督，防止滥用权力。邓小平继承和发展了马克思主义运用法律武器巩固政权、加强国家管理的思想，深刻总结了斯大林破坏社会主义法制的经验教训，深刻总结了我国由于热衷于搞政治运动和“人治”、最终导致“文化大革命”的教训，明确、系统地提出了完善的社会主义法制的极端重要性，以及加强法制建设的指导思想、目标、原则和一系列依法行政的理论。江泽民也高度重视依法治国和依法行政的问题。他一再强调要加强我国民主法治的进程，突出行政立法、依法行政的紧迫性和重要性，完善法律监督体系。

此外，在公共行政监督，以及如何建立高效、廉价的政府，如何实现公共行政的科学化等诸多问题上，中共三代领导人也对马克思主义经典作家的国家管理思想进行了与时俱进的创造性的继承和发展。

二、共同的行政价值取向

价值标准一直以来都是马克思主义评价社会历史现象的重要依据。在衡量人的价值标准时，马克思主义也并没有把它单纯看作是人的纯粹的主观意识，而是把它放到一定的历史范围之内，用具体的历史条件和人们行为的客观基础来解释他们的行为并进行评价。“我们判断一个人不能以他对自己的看法为依据，同样，我们判断这样一个变革时代也不能以它的意识为依据；相反，这个意识必须从物质生活的矛盾中，从社会生产力和生产关系之间的现存冲突中去解释。”①《马克思恩格斯选集》（第2卷），北京：人民出版社，1972年，第83页。以马克思主义世界观和方法论作为指导的中共三代领导人，无论是毛泽东、邓小平还是江泽民，都从人民群众创造历史这一唯物主义史观基本观点出发，把人民群众的根本利益作为衡量公共行政价值的根本标准。

（一）毛泽东关于人民行政主体论的价值取向

毛泽东公共行政思想的价值取向集中体现于他的人民主体论，可以用他最有代表性的两句话进行概括：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”；②《毛泽东文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第1041页。“我们共产党人区别于其他任何政党的一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性，这些就是我们的出发点。”③《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1094－1095页。纵观毛泽东的一生，都致力于“一切为了人民，一切相信人民，一切依靠人民”的实践。

早在《井冈山的斗争》一文中，毛泽东就指出要建立“工农兵政府”，在《新民主主义论》中，他又进一步指出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统”。建国后，他又强调：“所有制问题基本解决以后，最重要的问题是管理问题”。“劳动者有管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利。实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利。没有这种权利，劳动者的工作权、休息权、受教育权等权利就没有保证。”④参见：毛泽东读苏联《政治经济学教科书》社会主义部分的谈话记录稿，党的文献，1992，（5）。由此可见，毛泽东同志一贯重视发挥人民群众在国家行政管理工作中的主体作用。

毛泽东公共行政价值的人民主体论，不仅表现在让人民群众参加国家的各项管理工作，而且还体现在行政存在和运转的终极目的都是为人民服务，都是为了实现最广大人民群众的最大利益。就像他在《论联合政府》中所说：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”⑤《毛泽东文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第1096页。为了实践“人民主体论”的公共行政价值取向，毛泽东强调，我们的一切干部，不论职务高低，都是人民的勤务员，都要发扬“大公无私”、“克己奉公”、“毫不利己，专门利人”的精神，全心全意地为人民服务。

（二）邓小平关于人民主体论思想的继承和发展

邓小平在新的社会历史条件下继承并发展毛泽东的人民主体思想，针对改革开放之初，国家处于历史转折关键时期的状况，发展了“人民国家人民管理”的思想，深刻地指出，“群众是我们力量的源泉”，“党只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利完成自己的各项任务。”⑥《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第342页。在他主持制定的1982年宪法中，明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”在社会主义国家行政活动中，人民始终是国家行政管理的主体，人民的意志始终决定着行政管理的内容和形式。他强调要把行政管理人员、广大人民群众的主动性、创造性充分调动起来，积极投身社会主义现代化建设事业，基本的途径就是实行管理的民主化。并强调评价行政活动是否正确，最终要看行政活动是否符合人民利益，要看“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”，“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”。邓小平还多次表达了公共行政的根本价值在于为人民谋福利的思想，他深刻地指出：“我们进了城，执了政，是做官呢，还是当人民的勤务员呢？”“如果不是做官，而是当人民的勤务员，那就要以普通劳动者的面貌出现，要平等待人，要全心全意地为人民服务。”因此，各级行政机构及其工作人员应该把自己看成是人民公仆，坚决反对和克服颠倒主人与公仆关系、把自己看作是人民主人的官僚主义。

（三）江泽民关于人民主体论思想的完善和创新

党的十三届四中全会以后，江泽民牢牢把握“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定”这一大局，使“人民主体论”的公共行政价值观更加完整和成熟。多次强调，人民群众是先进生产力和先进文化创造的主体，也是实现自身利益的根本力量。为政之要义，在于以人民为主体，全心全意为人民服务。在庆祝建党八十周年大会上的讲话中，江泽民不仅明确指出：“我们党始终坚持人民的利益高于一切。党除了最广大人民的利益，没有自己特殊的利益。党的一切工作，必须以最广大人民的根本利益为最高标准。”①《江泽民文选》第三卷，北京：人民出版社，2006年，第280页。而且强调说：“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别。”②《江泽民文选》第三卷，北京：人民出版社，2006年，第279页。因此，社会主义国家的公共行政必须以维护最广大人民的利益为根本出发点。把“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为制定各项政策和方针的出发点和归宿。③《十四大以来的重要文献选编：上卷》，北京：人民出版社，1996年。他还发展了马克思主义人民公仆的思想，提出应该建立服务型政府，强化政府的服务理念。要求各级领导干部，都要正确认识和对待手中的权力，为人民掌好权，用好权；都要深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事；都要永远保持人民公仆的本色，真正做到从政为民，勤劳为民，廉政为民，以突出的政绩造福于民，以良好的政风取信于民。

三、共同的公共行政目标

马克思主义是无产阶级的思想体系。它的全部内容都是围绕着实现共产主义，解放全人类这一崇高的目标建立和展开的。毛泽东、邓小平、江泽民作为三位坚定的马克思主义者，在领导中国人民确立人民民主专政的国家行政管理体制，不断深化行政管理体制改革的过程中，都体现出他们一脉相承的公共行政目标——将我国建设成为一个社会主义现代化国家，并最终实现共产主义。

毛泽东曾经指出：“共产主义是无产阶级的整个思想体系，同时又是一种新的社会制度。这种思想体系和社会制度，是区别于任何别的思想体系和别的社会制度的，是自有人类历史以来，最完全最进步最革命最合理的。”④《毛泽东文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第686页。邓小平也做过类似的阐述，他说：“为什么我们过去能在非常困难的情况下奋斗出来，战胜千难万险使革命胜利呢？就是因为我们有理想，有马克思主义信念，有共产主义信念。我们干的是社会主义事业，最终目的是实现共产主义。”⑤《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第110页。江泽民同样强调：“我们坚信马克思主义关于人类社会必然走向共产主义这一基本原理。”⑥参见：江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话。

但是，三位领导人也深刻认识到：共产主义只有在社会主义社会充分发展和高度发达的基础上才能实现。因此，必须首先把我国建设成为一个现代化的国家，为向共产主义过渡创造条件。所以，早在党的七大上，毛泽东就明确提出了革命胜利后，我们要建立一个“独立、自由、民主、统一、富强的中国”的宏伟目标。1954年，他又提出要将我国建设成为一个工业化的具有高度现代文明程度的伟大国家。1956年初，他再次强调：“我国人民应该有一个远大的规划，要在几十年内，努力改变我国在经济上和科学文化上的落后状况，迅速达到世界上的先进水平。”⑦《毛泽东著作选读》下册，北京：人民出版社，1986年，第718页。同年，他在《论十大关系》中明确提出了走自己的路，把我国建设成为一个强大的社会主义国家。为了实现这一目标，以毛泽东为代表的第一代中国共产党人，以坚忍不拔的求索精神和理论创新精神，描绘了中国社会主义道路的发展蓝图，并且构建了新中国的行政管理体制和政府管理机制。

邓小平作为党的第一代领导集体成员之一和第二代领导集体的核心，在新的历史时期，不仅提出要实现四个现代化，而且提出要建设一个富强、民主、文明的现代化的社会主义国家。他一再强调：“我们当前以及今后相当长一个历史时期的主要任务是什么？一句话，就是搞现代化建设。能否实现四个现代化，决定着我们国家的命运、民族的命运。”为了实现这一目标，他要求政府机构要“根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施”。⑧《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第141页。针对邓小平的大“三步走”战略的实施情况，世纪之交，江泽民适时提出了实现现代化的新“三步走”的发展战略和“全面建设小康社会”的战略目标，并针对长期以来我们的政治发展与经济社会发展之间出现的失衡现象，提出了一系列行政管理体制改革的措施，力求找到切合中国实际的最佳行政管理模式。其根本目的也是为了实现公共行政最宏伟、最远大、最现实的目标——兴邦治国、国泰民安、民富国强，实现中国在21世纪的重新崛起。

四、共同的公共行政原则

（一）党的领导原则

中国共产党在社会主义国家公共行政中的领导地位是由党的性质、任务、指导思想、奋斗目标以及我国革命和实践所决定的。只有坚持和加强党对公共管理的领导，才能保证我国政府管理的社会主义方向。这也是中共三代领导人共同坚持的公共行政原则。

我国宪法中明确规定：我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政国家。工人阶级领导是通过其先锋队——中国共产党来实现的。早在新民主主义革命时期，毛泽东在《论人民民主专政》中就明确指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领。”①《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1804页。新中国建立以后，毛泽东又在很多场合多次强调：“工、农、兵、学、商、政、党这七个方面，党是领导一切的，党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”②《毛泽东著作选读》下册，北京：人民出版社，1986年，第832页。其中也包括作为国家政权载体的政府及其管理。

邓小平在领导社会主义现代化建设的过程中反复强调的两个基本点之一就是坚持四项基本原则。他说：“我们要在中国实现四个现代化，必须在思想政治上坚持四项基本原则。这是实现四个现代化的根本前提。”③《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第164页。而坚持四项基本原则的核心就是坚持党的领导。在《党和国家领导制度改革》中，他再次强调：“在中国这样的大国……我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。”

江泽民面临新的复杂局面，更加强调加强和改善党的领导。江泽民指出：“共产党的领导是实现工人阶级历史使命的根本保证。”④《论有中国特色社会主义》，北京：中央文献出版社，2002年，第569页。1998年7月在学习邓小平理论工作会议上的讲话上，他又说：“政治体制改革，必须在党的领导下，有步骤有秩序地进行。以为发扬民主、强调法制就不需要党的领导，这是错误的。同时，各级党委要学会在宪法和法律的范围内加强和改善党的领导。”⑤《在学习邓小平理论工作会议上的讲话》（1998年7月17日），《论党的建设》，第293页。因此，搞中国特色的行政管理体制改革不仅要坚持中国共产党的领导，还必须不断加强和完善党的领导。

当然，中共三代领导人强调坚持党对公共行政的领导，主要指党对行政机关的政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐担任一定层次领导职务的干部，并不是党组织直接行使行政机关的职能，而是要在党的领导下，保证行政机关独立负责和卓有成效地开展工作。

（二）民主集中制原则

毛泽东的民主思想是在民主革命时期和社会主义建设初期的特定历史条件下，在进行革命战争和新中国政权建设的实践过程中，在总结革命根据地的历史经验并借鉴苏联社会主义国家行政管理模式的基础上，逐渐形成和发展起来的。无论是革命战争年代还是社会主义建设时期，毛泽东都把将中国建设成一个民主政治的社会当作自己的奋斗目标。毛泽东的公共行政思想深受其民主政治思想的影响，并表现在他对行政管理中坚持民主集中的提倡上。

毛泽东指出，“民主集中制”原则是政府运行必须遵循的重要原则，是民主行政的集中体现，它对行政组织及其行为模式起着根本性的指导作用。早在1937年，毛泽东在会见英国记者贝特兰时就说：“政府的组织形式是民主集中制”，“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的决策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大。”①《毛泽东选集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第383页。

邓小平深刻地阐述并积极贯彻了毛泽东的民主集中制思想。早在1962年的“七千人大会”上，他就强调：“民主集中制是党和国家的最根本的制度”，“凡是违反这个制度的，都要纠正过来”，领导干部要“带个头，把民主集中制恢复起来，坚持下去”。②《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第312页。在总结文革教训的时候，他指出，权力过分集中“成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”，③《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第329页。他认为，恢复民主集中制是实现思想解放的一个重要条件。在行政管理中，我们要坚持民主集中制，只有这样，才能“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼那样一种政治局面。”“因此，继续努力发扬民主，是我们全党今后一个长时期的坚定不移的目标。”我国行政管理的一个突出特点就是把民主集中制作为基本原则，运用到行政体制、行政决策和行政运行之中，做到行政首长负责制和行政机关集中领导的有机统一，行政执行的效率原则和群众路线的有机统一，真正实现和谐的行政氛围和环境。

在邓小平的不断推动和正确领导下，民主集中制原则在党和国家的政治生活和社会管理中逐步走上了正轨。仅仅在《党和国家领导制度的改革》一文中，邓小平就针对当时管理体制中存在的缺乏民主、法制、效率等问题，提出了33项具体的改革措施，这些措施都具有较强的可操作性。他强调：首先是领导班子建设、重大问题决策中必须实行民主集中制，要形成一把手与班子其他成员和谐健康的工作氛围，遇事商量、集思广益的组织机制；其次，上下级之间、领导与被领导之间必须贯彻民主集中制，上级领导要经常听取下级和群众的意见，下级必须服从上级，各级人民政府服从中央政府，要坚决纠正有令不行、有禁不止、推一推动一动、不推不动甚至推了也不动的现象；再者，在政府及其部门与行政相对人之间的关系同样要适用民主集中制，要发扬行政民主，同时要严格管理，以建立社会主义市场经济条件下的公共管理秩序。

中共十三届四中全会以后，江泽民提出了许多在社会主义市场经济新条件下完善和发展民主集中制原则的重要思想。他多次强调：“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展。”④《十五大以来重要文献选编》上册，北京：人民出版社，2000年，第45页。“什么时候正确贯彻了民主集中制和集体领导原则，党的路线和政策就较少出现偏差，即使出现了也易于纠正。”⑤《江泽民文选》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第97，46页。各级领导干部特别是领导班子的主要负责人在坚持执行民主集中制原则时，必须学会“多谋善断”。具体说来，就是要“必须形成和实行有效的决策机制”，并且“应该善于审时度势、果断决策”。“在决断前要谨慎周密地加以论证”，把多谋和善断辩证地统一起来，“既能多谋又能善断”。⑥《江泽民文选》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第142，143页。他强调，“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”这16个字“是我们贯彻民主集中制原则的具体体现，大家都要自觉坚持这样做”。所谓“集体领导”，是指“凡是重大决策和工作，都应该提交常委会集体讨论”。⑦《江泽民文选》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第574，575页。

可以说，把民主集中制原则贯彻到政府管理之中，是中共三代领导人把政党建设的历史经验运用于社会主义公共管理实践的创举。

（三）议行合一原则⑧刘皓：《毛泽东、邓小平的行政管理思想比较研究》，武汉大学硕士论文，2005年5月。

议行合一原则是社会主义国家政府组织设置的基本原则。它是指在政府组织结构中，立法、司法、行政三权的划分是基于职能分工意义上的，而并无制衡的作用。三权之间的地位并不是平等的，也并非完全独立，而是密切结合，按一定规则构成的整体。行政机构和司法机构都由人民代表大会产生，并对其负责。议行合一原则体现了社会主义人民当家作主的地位和人民利益至上的原则，有利于密切联系群众，提高国家机关效率，克服官僚主义。

毛泽东早在《新民主主义论》中，就把人民代表大会及由它所选举的政府概括为“新民主主义的共和国”的政体。他指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”①《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第677页。1954年，第一届全国人民代表大会召开，标志着我国人民代表大会制度进入一个新的发展阶段。新中国的第一部社会主义宪法确认了人民代表大会制度是我国人民民主专政国家政权的组织形式和根本政治制度，从而议行合一也一直成为我国行政体制的基本原则。

（四）依法行政原则

从总体上说，建国初期毛泽东还是比较注重运用法律的手段治理国家的。他说：“充分认识改革中还可能出现某些问题和风险，加强政策观念、法制观念和全局观念，作好克服困难的思想准备”。从新中国建立到五四宪法颁布以前，在毛泽东的领导下中国人民政治协商会议和人民政府以共同纲领为基础，开展了全国范围内的法制建设，先后制定了工会法、婚姻法、土地改革法以及有关劳动保护、民族区域自治和公私企业管理等法律、法令。在镇压反革命、“三反”、“五反”运动中，国家制定了《惩治反革命条例》和《惩治贪污条例》。五年间，新中国法律、法令、法规性文件总数达到500多件。之后，毛泽东又亲自主持了新中国第一部宪法的起草工作。1957年1月，毛泽东在省市自治区党委书记会议上还强调“一定要守法，不要破坏革命”的法制。法律是上层建筑。我们的法律是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。我们要求所有的人都遵守革命法制。”②赵迅：《毛泽东与新中国民主法制建设》，《社会主义研究》，2001年第1期。尽管毛泽东晚年的在治国理政的方略上走向了是人治，但是，他所奠定的法制基础，却为后来的依法治国、依法行政提供了前提和保障。

在邓小平的著作中，从来没有明确提出过实行依法治国、依法行政的方略，但是，他是坚决反对人治的。在谈到政治体制改革、行政体制改革时，邓小平明确要求：“要通过改革，处理好法治和人治的关系。”他提出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”③肖方扬：《依法治国与法制原则》，《江淮论坛》，2001年第2期。他多次指出“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的”，④桑玉成：《依法治国与依章治党》，《政治学》，2000年第1期。“我历来不主张夸大一个人的作用，这是危险的，难以为继的。把一个国家，一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题”。⑤尹志学：《分权治衡与现代法治一孟德斯鸿三权分立学说的历史反思与现实启示》，《法律科学》，1998年第4期。此后，邓小平还主动要求退休，带头废除职务终身制。他以自己的实际行动向人们传达着一个信息：他主张依法治国、依法行政。

为了强调依法行政的重要性，邓小平曾指出，执行规章制度宁可要严一些，不严就建立不起来。⑥《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第163页。为了给依法行政奠定法制基础，在我国改革开放伊始，邓小平就高度重视社会主义立法问题，并给我们留下了许多精辟的论述和切实可行的立法指导原则。如，“法制要在执行中完备起来，不能等”，要“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”；⑦《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第147页。要实行中央立法与地方立法并举的立法战略，“有的地方可以试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律，”⑧《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第147页。等等。在我国1982年宪法中，在邓小平的倡导下，也首次以国家根本大法的形式明确规定：包括共产党在内的各政党以及国家行政机关等各种组织都“必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第3款规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”

为了给依法行政提供强有力的组织保证。邓小平高度重视机构改革在民主法制建设中的作用。他第一次提出了编制就是法律，强调必须实行精兵简政，按照依法行政的要求，加强制度和法制建设，做到机构、编制的法定化。邓小平不仅把加强行政法制建设纳入政治体制改革的内容，而且始终把发扬社会主义民主、调动群众的积极性作为行政法制建设的目标。

为了营造政府部门依法行政的良好执法环境。邓小平对党的领导与依法行政、依法治国的关系，也作出过许多精辟的论述。他着重强调，党的执政方式应实现由主要依靠政策领导逐步向依法领导、依法执政的重大转变，“党必须在宪法和法律范围内活动”，各级党组织和党员都必须遵守宪法和法律，党组织不应以党代政，而应支持政府机关依法行政。

邓小平还特别强调领导干部学习法律知识、增强法律意识、树立法制观念的重要性。他认为，领导干部学习和掌握必要的法律知识，努力提高运用法律手段管理经济、管理社会的本领，这是新时期党对各级领导干部坚持党的基本路线、保证深化改革开放、维护社会稳定的基本要求。

为了使依法行政有坚实的群众基础，邓小平提出在“全体人民中树立法制观念”的伟大工程，强调“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人”，①《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第371页。主张通过法制宣传教育的方式，提高人们接受法律的自觉性，让每个社会成员将学法、守法、护法、用法内化成为内在的法律要求、内在的自我意识，使法律在各个方面都得以切实地遵守、实施。

在谈及市场经济，讲到转变政府职能和维护社会经济秩序，保障公平竞争及经营者、消费者合法权益等众多问题时，邓小平更是多次强调政府要依法进行管理，强调依法行政。

世纪之交，在市场经济深入发展的新的历史条件下，江泽民更是明确强调依法行政的重要性。早在1996年，在中共中央举办的法制讲座上，江泽民就指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。”此后又提出：“依法行政是依法治国的重要环节。”②《江泽民文选》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第512页。第一次将依法行政提到了作为依法治国重要基础的高度。党的十六大则把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并且明确提出“加强对行政执法的监督，推进依法行政”。党的十六届三中全会上，作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。决定中提到：按照建立完善的市场经济体制的要求，政府职能转变尚未完全到位，政府在许多方面还不同程度地存在“越位”、“缺位”、“错位”等现象，政府与市场、政府与社会的关系还没有完全理顺，政府还在管理许多不该管、管不了、实际上也管不好的事情，而一些该管的事情却又没有管住、管好。

完善、严格、细密的行政法律制度是实现行政管理法制化的前提，为此，江泽民多次提出要健全法律法规，实施社会主义法治国家建设，贯彻依法治国方略。从1989年至2003年，我国依法行政进入了建设和发展阶段，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》等法律法规相继出台，为依法行政提供了法律支持。各项法律法规的颁布实施，扩大了行政相对人参与行政监督的领域和范围，强化了对行政权的监督和救济功能，保护了行政管理相对人的合法权益，并在中国社会宣扬和普及了一个重要的法治理念，即政府是责任政府，应当为自己的违法行为承担责任。

为了塑造依法行政的思想前提，江泽民提出：搞好法治教育、增强全体公民的法律意识，这是是依法行政的基础工程，特别是领导干部法治观念的增强和依法办事能力的提高是首要要求。他还指出，强化行政监督是依法行政的实践保障；要建立健全依法行使权力制约机制，将党内监督、法律监督、群众监督和舆论监督有机结合起来，形成监督合力，坚决防范和制止行政机关中存在的滥用权力、违法行政的现象。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，规划了未来十年我国全面推进依法行政、建设法治政府的目标、任务和措施。随着《纲要》的实施，依法行政进入了一个全新的发展阶段。

唐冰开（1969－），女，博士，长春工业大学政治与行政学院副院长，教授，硕士生导师，主要从事行政思想史、行政人才测评研究。