我国土地征用过程中的问题及对策建议

陈玉霞

我国土地征用过程中的问题及对策建议

陈玉霞

分析了我国土地征用过程中存在的农民缺乏话语权、补偿标准不合理、失地农民转移安置不到位以及以权谋私、损害农民利益和国家利益等问题及其原因，提出了相应的对策建议。

土地征用；农村土地集体所有权；失地农民

我国的基本国情是人多地少，人均土地资源相当稀缺。土地对于农村和农民来说，是一种尤为重要的资源和生产要素，因此土地也是农民的“最低生活保障线”，是农民的命根子。当前，我国正处在城市化加速发展的阶段，国外的经验教训表明，这个时期是用地量不断增加、大量土地被占用的时期，这是城市化必然导致的行为。

一、土地征用过程中存在的问题

土地征用是一种国家行为，具体是指国家根据公共利益的需要，通过一定的法定程序将集体土地征用，使土地性质发生变化，转化为国家所有的行为。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》对此都有明确的规定。土地征用是宪法授予政府的一项权利，是国家对集体土地进行强制、有偿征购和使用的行为，具有强制性和补偿性。征地是为了搞建设，促进城市的发展，总体上说应该是件好事，但在实施的过程中引发了大量的问题，这些问题正严重威胁着社会的稳定和和谐。土地征用过程中存在以下问题下：

（一）持续时间长、成本高

土地征用工作的持续时间，为政府发出征地公告到征地工作结束这一段时间。据调查，一般的征地工作都有发出征地通告、签署征地协议、冻结人口、公示征地协议和冻结人口的名单、落实各类补偿等五个环节，每一个环节的顺利进行都依赖于双方的参与，双方的协商，任何一方不赞同，工作就难以展开。当然，政府可以采取强制行为，但那实在是有伤官民和气，所以不到万不得已的情况下，不对村民采取强制性措施。征地工作的顺利开展是有一定难度的，这无疑会造成征地持续时间长的尴尬局面，与此同时，长时间的大量的人力、物力、财力投入，会造成资源的巨大浪费，大大降低征地工作的效率，提高征地工作的成本。

（二）寻租腐化现象严重

征地文件是死的，可人是活的，征地补偿涉及多方利益，受主观因素影响较大，在很多环节又缺少一定的透明度，缺少一定的公平公开性。一些村民为了得到相对较高的补偿，往往不惜重金贿赂上级，拉拢上级。而人都是经济理性人，往往抵制不住诱惑，为了追求自身的利益，有些上级征地工作者无视法律法规的约束，虚报、谎报等弄虚作假的不法行为时有发生。主要表现在：为被拆迁户虚增室内装饰材料及设施，虚增室外构筑物面积和虚增其它设施数量、面积，帮助假离婚的被征地拆迁农户骗取安置房套数，帮助被征地农户骗取征地补偿款，从中收受贿赂，从而造成国家财产的严重流失。利用村民对政策法律法规的不了解，蒙混过关，把集体收入据为己有的情况也有发生。除此之外，利用公款大吃大喝的行为也较为常见，所谓的业务费开支与真正开展的业务不相符，假借业务之名大肆滥用公款。

（三）征地补偿标准不合理

征地补偿一般按照土地的原用途进行补偿，以省统计部门公布的县区耕地的前三年平均产值为准，再结合当地的经济发展状况、消费水平进行调整。这看似合理的补偿标准，实际上却伤害了广大农民的利益，因为征地补偿没有按照土地的市场价值进行补偿，土地的增量价值在此完全没有得到体现。有关调查资料显示，在土地增量利益的分配中，大部分的增量利益为地方政府所获得，而作为土地真正主人的农民所获得的利益却非常的少。农民的积蓄本来就少，在获取安置房的时候还要补付给建筑公司一笔数量不小的钱，这对许多农民来说都是有困难的。国家征地搞建设，不应该牺牲农民的利益，农民的政治权利和经济权利都应该得到维护。

（四）农民缺乏话语权

在土地征用过程中，不管是哪一个环节，农民的处境都很被动。政府利用其手中的权利，对集体土地进行强制、有偿征购和使用，不管农民愿意不愿意，满意不满意，征地行为都会发生。这个过程中即使有农民小组协助政府工作，也往往不能真正代表农民的利益。农民虽说是土地真正的主人，但却不能真正为自己做主，没能真正参与到征地工作的过程中，自己表达意愿的自由受到限制，缺乏话语权。

（五）失地农民转移安置不到位

据调查，对失地农民的安置一般是这样：属于自谋职业的一次性发放安置补偿费，属老小安置对象的一次性发放生活补助费。这种 “一次性的买断式给付”，在简化了政府工作的同时，政府也就推掉了作为公共管理者对于农民利益的保障。由于农民本身的投资理财能力有限，受教育程度普遍偏低，自谋职业对农民实属困难。农民的土地在被征用过后，他们没有得到相应合理的发展机会。如今大部分失地农民是靠安置费过日子，没有其他的收入来源。由于对失地农民转移安置的不到位，就出现了“种田无地，上班无岗，低保无份”的新型“三无”农民，他们将成为社会上新的弱势群体，并对社会稳定造成不良影响。

二、土地征用问题产生的原因

（一）土地征用中的利益分配不合理

在整个土地征用过程当中，各级地方政府、村民委员会与农民之间的利益分配不平衡，造成了彼此的关系协调程度不佳。政府利用自己手中的权利开展征地工作，村级组织协助其工作，而失地农民在此相对孤立无援，没有谈判地位，没有话语权，有点像是处于任人宰割的境地。作为弱势群体的他们自然觉得自己的利益严重受损，不满情绪也随之产生，不积极配合征地工作，甚至导致上下级关系恶化，严重影响征地工的效率。

（二）有关法律及制度保障乏力

《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》以及各类地方土地征用法规，都是征地工作的法律制度保障，但是它们发挥的实际效果却让人担忧，因为它们的实际可操作性不强，同时，赋予了政府很大的自由裁量权。政府工作人员也是普通人，自然也追求自身利益最大化。因此，难免会出现为了自身利益而损害农民利益的现象。政府既是征地工作的执行者，也是征地工作的监督者，同时扮演两种角色，有关监督机制不能很好地发挥作用。

（三）农民没有自己的利益代表

农村土地集体所有权虽属于全体农民，但在现实生活中，农村土地集体所有权实质上是村民小组所拥有的。在征地工作中，村民小组又是协同政府工作的。在这样的情况下，村民小组为了自身的利益，常常不能真正代表群体农民的利益。除此之外，农民社会地位低下，素质有限，势单力薄，往往难以用合理、有效的手段来争取自身的合法利益。

（四）征地补偿标准不符合市场原则

美国、德国和英国等发达国家在进行征地补偿时，采用的是市场价格对土地所有者进行补偿，同时，征地行为对邻近土地所有者的经营造成影响的时候，政府也会给予他们相应的损失补偿。但是在我国，根据《土地管理法》的规定，土地征用补偿是以被征地前3年平均产值的倍数为标准进行计算的，这样的计算标准会使补偿费用普遍偏低。在市场经济条件下，我国在征地补偿方面也应遵循市场原则，引入市场机制。

（五）缺乏必要的安置配套措施

失地农民不但永久地失去了从土地上获得收益的财产权利，还失去了与土地相关的政治、文化、教育等权利。不能仅仅以经济补偿作为对失地农民的安置补偿，这样的做法没有考虑到农民的长远利益，是十分不合理的。农民所获得的补偿与失地导致的困难相距甚远。所以，对失地农民的安置是缺乏必要的配套措施的，如社会保障、就业服务、对失地农民子女的教育支持等。

三、解决土地征用问题的对策建议

鉴于土地征用过程中存在诸多问题，我们应当总结经验教训，借鉴发达国家的成功做法，研究解决土地征用问题的对策。

（一）建立和完善利益分配机制

失地农民应得到政府的重视和保护。征地过程中，应坚持公平、公开、公正的原则，保持工作的透明性，加强失地农民对征地工作的信服认可度，尽可能地补偿失地农民在土地征用过程中所遭受的一切损失。为此，必须建立和完善征地过程中的利益分配机制，协调好政府、村级组织与失地农民的利益，从而缩短征地工作的持续时间，减少征地工作的资源浪费，提高征地工作的效率。

（二）完善相关法律制度和监督机制

目前，我国还没有健全的土地征用法律法规。在城市化的发展过程中，土地征用应以一系列完善的可行的土地征用法律法规作为保障。缺乏完善的专门的土地征用法规，会导致征地主体的权力和义务得不到规范，征地工作的随意性增大。应加快研究出台土地征用专门法规的步伐，同时加大相关法律法规的宣传力度，提高农民的法律水平和法律保护意识。加强土地征用工作的监督力度，成立专门的监督小组，来监督规范征地的过程。政府不能同时充当执行者和监督者的双重角色。

（三）成立代表多数农民利益的组织

现在农村土地的集体所有权实属村民小组，农民可以选出自己信任的代表，成立能够代表绝对大多数农民利益的农民代表组织。这样就可以把势单力薄的农民联合起来，增强其在征地过程中的谈判地位，扩大农民的话语权，更有效地维护自身利益。

（四）征地补偿引入市场定价机制

我国的土地征用补偿是以被征地前3年平均产值的倍数为标准进行计算的，结果往往不能弥补农民失去土地的实际损失。在大力发展社会主义市场经济的今天，我们在征地补偿方面应遵循市场原则，引入市场机制，利用市场来为土地定价。在进行征地补偿时，要使农民享受土地的增量价值，得到应有的可持续发展机会。

（五）妥善安置失地农民

失地农民的处境尴尬，社会地位低下，能够享受到的公共服务、社会保障也显然不如城市居民。他们农转非之后，也属于城市里的边缘人，很难真正融入城市生活。政府应加强对失地农民的就业指导，提高农村人口的社会保障水平，加强对失地农民及其子女的教育。通过政府和失地农民的共同努力，消除人们对失地农民的歧视，使失地农民能真正适应城市生活。

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1673-1999（2012）07-0023-03

陈玉霞（1988-），女，西南大学经济管理学院（重庆400715）2010级硕士研究生，研究方向为农业经济发展与管理。

2012-02-02