建筑业农民工合法权益应急处理机制研究

汪源浩

一、引言

1978年，我国农村改革开放的序幕拉开。随着农业科技的进步和农村劳动生产率的不断提高，许多农村劳动力从祖辈的土地上被解放出来，农村出现了剩余劳动力。为了增加家庭收入，许多农村剩余劳动力纷纷离开家乡进城务工。农民工就是指在原农村居住地保留户籍，在城市中从事劳动和服务，以工资收入为主要经济来源的特殊阶层。根据现行的户籍制度，农民工仍然被定为农民，但实际上他们早已从农民中分化出来，已不再从事农业生产劳动，相当程度地融入到现代城市里。农民外出务工是社会进步，具有划时代的历史意义。亿万农民工是我国现代化、城市化的巨大推动力量，是城乡一体化、冲破二元结构的巨大推动力量。就城乡关系和社会格局而言，农民工构成了我国社会结构的“第三元”，而这恰是我国社会转型时期沟通城乡二元结构两者不可缺少的桥梁和纽带。随着我国社会主义市场经济的不断发展，城市经济取得了前所未有的快速增长，市场需要大量的劳动力。在需求的带动下，大量的农村剩余劳动力转向城市，成为我国经济发展中不可或缺的重要组成部分。农民工权益问题已成为我国经济发展中涌现出来的众多主要社会问题之一，我国政府已认识到农民工的重要性并逐渐重视农民工权益保障的问题。

所谓农民工合法权益，就是指国家法律、法规、条例规定或社会认可的处于劳动关系中的农民工在城市企、事业单位履行劳动义务时应该享有的与劳动有关的各种权利，以及作为我国社会公民应该享有的各种权利和相应的权益，包括劳动权利、社会权利、教育权利、政治权利、利益表达权、就业权利、平等权利、发展权、民主权利、经济权利等等。维护农民工合法权益是树立和落实科学发展观的内在要求，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是维护我国社会安定团结的重要任务。

建筑业属于第二产业，已经成为我国国民经济的支柱产业。国家统计局发布的公告显示，2011年我国全社会建筑业增加值32020亿元，比2010年增长10.0%，建筑业增加值占第二产业增加值（220592亿元）的比例达到14.52%。建筑业已经成为我国农民工就业的主要产业。目前，我国大约有2亿多农民工，其中建筑业约有农民工4100多万人，约占全国农民工总数的20%，占建筑业从业人员总数的85%，已经成为建筑产业工人的主力军。建筑业农民工大都在生产第一线，干着重、苦、脏、累、险的工作，为建设和繁荣城市做出了巨大贡献。建筑业农民工作为城市经济建设中的产业工人，他们的生活习惯和思想状态也逐渐由农村转向城市，但建筑业农民工的合法权益保障问题却始终没有得到应有的重视，他们的合法权益并没有得到有效保护，维权难、乱维权、不维权的现象普遍存在。因此，如何及时有效地保护好建筑业农民工的合法权益,是关系到我国社会政治稳定和经济健康发展的重大问题。

二、建筑业农民工合法权益调查

（一）建筑业农民工基本情况

2010～2011年“建筑业农民工合法权益应急处理机制研究”课题组对合肥市、上海和北京的部分建筑业农民工进行了调研，调研内容包括建筑业农民工的基本情况、维权情况、就业情况、日常生活、培训情况等方面，调研范围包括房屋建筑、市政、隧道、装修装饰、桥梁、水利等23个工地，19家建筑施工单位，2180名建筑业农民工。调研的主要对象是从事建筑施工工作的非合肥户籍（上海和北京1/3为皖籍建筑业农民工，其余为其他省市籍建筑业农民工）的建筑业农民工。调研主要采用问卷调查和实地访谈的方式进行，共发放2180份问卷，收回2155份，其中13份无效，问卷有效率达98.3%。调研发现：建筑行业的农民工以青壮年男性为主，男性农民工占92.97%，年龄在30－50周岁，占建筑业农民工83.78%，其中，文盲只有1.1%，具有小学文化程度的占7.03%，具有初中文化程度的占到69.32%，高中及以上文化占到22.55%。课题组希望通过调研以点带面，真实客观地反映当前我国建筑业农民工的基本情况，了解当前建筑业农民工合法权益状况，从而更好地研究建立建筑业农民工合法权益应急处理机制。

（二）建筑业农民工经济收入和消费状况

2011年合肥市建筑业农民工月平均收入2598元，远远低于2011年合肥市城镇在岗职工月平均收入3787元的水平。在上海和北京的建筑业农民工的月平均收入比合肥市建筑业农民工的月平均收入高30%左右，但也远远低于2011年上海市职工月平均收入4331元的水平和2011年北京市职工月平均收入4672元的水平。从合肥市建筑业农民工月平均收入水平看，1000元以下的占2.9%，1000—2000元占29.8%，2000-3000元占 44.7%，3000元以上的占22.6%。由于收入较低，建筑业农民工消费水平也低，人均月消费支出约42.79%用于餐饮，另外的57.21%的收入用于储蓄、交通通讯或寄回家等，其他方面的开支很少。

（三）拖欠建筑业农民工工资仍是最大问题

近年来，拖欠建筑业农民工工资问题已成为社会和政府关注的问题，为此，政府采取了很多强制性手段，但拖欠现象仍然频发，建筑业农民工的合法权益遭到侵犯。根据调查，23.9%的建筑业农民工被拖欠过工资。拿到国家规定的正常加班费的建筑业农民工只有33.5%。建筑业农民工办理过工资卡只有42.3%，这些人的工资可以按月正常结算。由于温家宝总理亲自过问拖欠农民工工资问题，现在，明目张胆地拖欠建筑业农民工工资的情况比较少，但仍有少量建筑施工单位时常发生拖欠建筑业农民工工资现象。建筑业农民工工资拖欠问题不仅仅是建筑业农民工与包工头之间的事情，现实中，工资的拖欠多是由于建筑承包方没有付给包工头足够的工程款，导致包工头不能按时发放建筑业农民工的工资。而对于建筑承包方来说，他们迫于现实压力，在竞标时为了能够承揽工程项目，他们大多采用垫资方式，资金占用率较高，资金周转困难。因此，拖欠建筑业农民工工资是一个综合性的问题，需要综合考虑多方面的因素。

（四）建筑业农民工工作时间不固定，劳动时间长

根据调查，建筑业农民工每周平均工作时间为55.6小时，远远超过了《劳动法》规定的每周40小时工作时间。真正达到《劳动法》法定工作时间要求的建筑业农民工人数仅占被调查者总数的7.26%，每周劳动时间超过60小时的比例则高达51.97%。目前对于建筑业农民工超时劳动和试用期侵权（劳动时间长但工资只有正式建筑业农民工工资的60%左右）的隐性劳动侵权问题还没有得到普遍关注。

（五）建筑业农民工投保率低、社会保险的权益仍被忽视

建筑施工企业许多作业属于高危工作，建筑业农民工在施工过程中容易发生各种各样的危险。但是，由于建筑业流动性很强，建筑业农民工投保率普遍偏低。建筑施工企业也普遍不愿意为本企业的农民工投保。调查表明，相对于投保来说，建筑业农民工更希望将钱放在自己的口袋里，对于发生意外伤害普遍持侥幸心理。大多数建筑业农民工认为与其将投保的钱交给保险公司，他们更愿意建筑施工企业直接将钱发到自己手里。而且，有关保护建筑业农民工（所有农民工）权益的政策性地方文件只是要求企业要给农民工投保而没有考虑农民工自身的保险意识，相关政策在执行时可操作性不强，没有现实意义。

（六）建筑业农民工工会组织意识不强、缺乏维护建筑业农民工的合法权益影响力和号召力

调查显示，已经参加建筑业农民工工会或知道建筑业农民工工会组织的建筑业农民工约占71%，但2142个建筑业农民工中，仅有28.98%的人清晰地认为自己是建筑业农民工工会会员。发生劳动争议后，只有17.87%的建筑业农民工选择通过自己工会解决问题，63.18%的建筑业农民工选择找建筑施工企业领导或包工头解决问题，18.95%的建筑业农民工选择通过政府有关部门解决问题。建筑业农民工工会组织在维护建筑业农民工的合法权益工作方面力度不够，缺乏一定影响力和号召力。

（七）建筑业农民工居住环境差

建筑业农民工从事的工作是城里人不干的重、苦、脏、累、险活，这是由建筑行业本身的特点决定的。因此，相对其他行业，建筑业农民工的居住条件比较简陋。调查显示，78.86%的建筑业农民工居住在建筑施工工地、工棚或集体宿舍，少数经济条件较好的建筑业农民工在城区和郊区租房居住，居住环境很差，只有21.14%的建筑业农民工拥有厨卫齐全的住房，夫妻同住的不到20%。

（八）建筑业农民工的培训问题

建筑业农民工作为建筑事业的主力军，普遍存在着文化技术水平低、持证上岗比例很低的情况。建筑业农民工最希望接受木工、电焊工、瓦工、钢筋工等建筑操作技能培训与施工安全知识教育，这比较适合他们从农村直接进入城市建筑施工工地的特点。由于建筑业农民工自身文化程度普遍低，难以接受如设计、绘图等高技能的培训。建筑施工企业为了降低成本，一般不愿意承担培训费用，除少数电工、水工工种外，建筑施工企业没有按技能设定报酬，这也影响了建筑业农民工参加培训的积极性。调查显示，目前建筑业农民工高级工不足2.9%，技师不足1.2%，高级技师不足0.6%，这与当今快速发展的建筑行业是不相匹配的。

三、现阶段建筑业农民工合法权益保障机制失灵原因分析

（一）户籍制度剥夺了建筑业农民工的权益

现阶段的城乡二元户籍制度，把大陆人口分为非农业人口（市民）和农业人口（农民）两部分，实际上就是把具有农村户籍身份的建筑业农民工排斥在分享城市社会资源之外。进城务工的建筑业农民工无法取得城市市民身份，这就使建筑业农民工在就业、子女教育、社会保障、自身培训等方面与城市居民存在巨大的差异。

（二）建筑业农民工维权的社会救助体系不完备

目前，对于建筑业农民工的最低生活保障、失业救助、住房保障或遭遇天灾人祸时的紧急援助等不到位而使建筑业农民工成为政策保护的盲点，他们基本上享受不到机制的资源眷顾与社会救助。家庭、工友、老乡的帮助是建筑业农民工摆脱困境的主要途径。

（三）建筑业农民工维权的法律机制低效

现阶段的劳动保障法律法规虽然规定了我国劳动者的合法权益，但对农民工尤其是建筑业农民工这样的弱势群体并没有给与特殊保护，并未有针对性地为建筑业农民工提供有效的保护措施和服务。现行的《劳动法》规定“先仲裁、再诉讼”的劳动争议方式客观上形成了建筑业农民工维权的高成本和低效率；现行的《劳动法》规定劳动合同的订立对建筑施工企业的制约松懈。加之维权程序的繁琐和时间的过长，使得许多建筑业农民工丧失了维护合法权益的信心。

（四）社会监督机制的无力

由于建筑施工单位与政府对建筑业农民工维权缺少完善的信息披露机制，媒体也不太关注建筑业农民工合法权益，建筑业农民工大多不会使用电脑，这与社会力量形成了严重的信息不对称，社会舆论与民众对建筑施工单位与政府的监督无力，使得有些建筑施工单位对建筑业农民工合法权益的践踏更是肆无忌惮。

（五）建筑业农民工缺少表达合法权益的机制

由于建筑业农民工没有维护和实现自身合法权益的相关组织，就必然缺乏政治和舆论资源，他们的合法权益诉求也就无法实现。因此，建筑业农民工只有依靠自己认同感强、具有较高的独立性、能互相帮助、切实能代表建筑业农民工合法权益的具有亲缘、地缘特征的老乡会、打工者俱乐部等自治组织。但这些组织没有在民政部门登记，缺乏政府的认同与支持。这些自治组织维权内容有限、方式被动、没有经费等不足，迫于无奈时，往往采取极端的甚至暴力的维权方式，如果缺乏正确的管理和引导，很容易成为影响社会稳定的因素。

四、建立建筑业农民工合法权益应急处理机制途径和措施

（一）完善法律法规，加强执法力度，为建筑业农民工提供法律服务维护建筑业农民工合法权益

首先必须尽快出台与农民工密切相关的《劳动合同法》《农民工权益保护法》《农民工工资支付条例》等法律法规，不断规范建筑业农民工劳动合同的订立、履行以及建筑施工企业工资支付等行为。不仅如此，还应该制定针对建筑业农民工权益保护的配套条款，明确规定建筑业农民工的工作时间、节假日加班制度、工资支付方式、劳动医疗保险、子女教育就学等具体内容。在立法中加大对建筑施工企业、用工单位拖欠克扣工资、不按规章制度办事等违法、违规行为的处罚力度，为建筑业农民工等社会弱势群体提供更加强有力的法律保障和社会保障。建筑行业的主管部门应当设立建筑业农民工维权和法律援助咨询窗口，为建筑业农民工提供法律和维权服务。

（二）建立通过建筑业农民工工会表达建筑业农民工合法权益的机制

建筑业农民工工会是建筑业农民工的娘家，是维护建筑业农民工的重要组织，建筑施工企业必须建立工会组织。建筑业农民工工会要以建筑业农民工的劳动工资、劳动合同、劳动条件、职业安全卫生为重点，督促建筑施工企业履行法律法规规定的义务，建立健全劳动关系三方协调机制，切实发挥建筑业农民工工会作为建筑业农民工的维权组织、维权代表的作用。充分发挥建筑业农民工工会劳动保护监督检查的作用，加强对建筑业农民工安全生产的群众监督。当建筑业农民工与建筑施工单位发生纠纷时，应充分发挥建筑业农民工工会的协调功能，保护建筑业农民工的合法权益。此外，还要发挥其他组织如共青团、妇联组织在建筑业农民工维权工作中的作用，利用他们自身条件与建筑业农民工工会一起为建筑业农民工办实事，为困难建筑业农民工提供帮扶服务。

（三）建立建筑施工企业劳动争议调解工作联动机制

借助建筑业农民工工会、信访办、人力社会保障部门、司法部门、人民法院等部门建立五方劳动争议调解联动机制，成立由住房和城乡建设部门、建筑业农民工工会、信访办、人力社会保障部门、司法部门、人民法院等六部门领导参加的城市建筑施工企业农民工劳动争议调解工作领导小组，建立定期会议制度和信息通报制度。要求建筑施工企业，按照《劳动争议调解仲裁法》的相关规定，建立建筑施工企业劳动争议调解委员会。通过建立建筑施工企业劳动争议调解工作的联动机制，形成多方联动，协调配合，信息共享，重在调解，促进和谐，维护建筑业农民工合法权益的工作格局。

（四）创新建筑业农民工社会管理机制

把建筑业农民工管理机制创新融入到当前城市管理机制创新之中，并进行综合配套改革，坚持以人为本、统筹兼顾、全面协调，以维护、调整和协调建筑业农民工合法权益为主线，以共享社会经济发展成果为目标，以面向建筑业农民工和其他行业农民工开放城市公共资源与公共服务为基本思路，逐步把建筑业农民工管理机制与城市管理机制衔接起来，把建筑业农民工（所有农民工）服务体系与城市公共服务体系衔接起来，统筹建筑业农民工机制创新与城市管理机制创新，最终彻底解决当前城市二元、一城两策现象，形成融入我国城市管理机制之内的新型建筑业农民工管理机制。

（五）建立适合建筑业农民工特点，符合我国国情的建筑业农民工社会保障机制

目前，建筑业农民工的社会保障状况并不乐观，一定程度上讲，是我们的政府未尽其责任导致的结果。由于我国的社会经济发展情况、政策、体制以及建筑业农民工自身的特点等原因决定了现阶段不可能将建筑业农民工的社会保障完全纳入城市社会保障体系。因此，政府应根据建筑业农民工的需求并结合当前的条件，按照分层、分类保障的原则，实事求是地进行社会保障制度安排。当前根据建筑业农民工实际情况应着力完善建筑业农民工的社会保险制度中建筑业农民工急需的工伤、医疗和养老保险，并健全针对建筑业农民工的社会救助系统。

政府、建筑业农民工工会以及建筑业农民工自身的努力是建立建筑业农民工合法权益应急处理机制的最为有效方法，但要全方位、快速有效地建立建筑业农民工合法权益应急处理机制仅靠这些也是不够的。现阶段，必须调动社会各界的力量，充分发挥社会力量在维护建筑业农民工合法权益过程中的优势，形成全社会共同维护建筑业农民工合法权益的良好氛围。

[1]中国现代化进程中的农民工问题[N].人民日报,2006-12-01.

[2]国家统计局.中国统计年鉴（2011）[Z].北京：中国统计出版社，2011.

[3]周先聪.关注城市农民工社会保障[J].宁波经济：财经视点,2004(8).

[4]合肥市人社局[R].2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报.

[5]李守霞.论农民工权益保障机制的构建[J].山东省农业管理干部学院学报,2006(5).