浅议住房公积金管理的内部控制体系构建

彭超然

(中南财经政法大学 会计学院,湖北武汉 430074)

一、问题的提出

2011年年末,我国的住房公积金余额已高达2.1万亿人民币。针对这笔巨额资金管理的内部控制制度的完善及其安全监管,已是当务之急。

2004年初,住房公积金领域中的第一案爆发,湖南省郴州市住房公积金管理中心主任李树彪贪污挪用住房公积金1.2亿元。其后,这一领域中的大案要案频发。住房公积金运行中面临的风险,一是来自外部的欺诈,二是来自内部的工作失误和贪腐。其中,内部的工作失误和贪腐是更为本源的因素。这是因为外部的欺诈之所以能够得逞,无论是孤立的案件,抑或是合谋的案件,也往往都与内部控制制度的缺失或不完备有关。

从会计和审计的角度,内部控制被定义为是一种流程,它受到企业组织结构、工作和权力流、人员和管理信息系统等影响,被设计出来帮助组织达成其特定目的或目标。内部控制的经典之作是1992年COSO委员会(The Committee of Sponsoring Organization of the Treadway commission)发表的《内部控制——整体框架》专题报告。

1999年,我国国务院颁发了《住房公积金管理条例》。2005年国家出台的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》中,提出管理重点在于规范住房公积金的归集和使用业务,健全风险防范机制等。2006年,财政部联合国家审计署等五部委联合制定了《企业内部控制基本规范》,在融合、借鉴国际主要经济体有关内部控制的做法和经验的基础上,提出了我国构建企业内部控制框架体系的互相关联的五个要素:内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。

本文属于问题导向性研究。拟根据COSO报告以及我国有关部委关于内部控制的理念和操作指南,针对我国住房公积金管理中存在的问题进行追根溯源,并就构建住房公积金管理内部控制体系提出建言。

二、问题的追根溯源

1.内部控制环境存在缺陷

住房公积金管理的内部控制环境主要涵盖机构设置和组织文化两个方面。

住房公积金管理的组织架构设计,应当遵循协调和制衡的原则。我国住房公积金管理体制的基本架构是:公积金管理委员会负责决策、住房公积金管理中心负责运作、银行专户存储、财政监督。上述管理体制架构貌似分权分责、相互制衡,但是,机制设计和执行不力等缺陷导致了制衡效果低下。

一是住房公积金管理委员会担负的决策职能流于形式。住房公积金管理委员会的成员基本上是由“三个三分之一”构成的,即当地政府和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占三分之一,工会代表和职工代表占三分之一,用人单位代表占三分之一。上述人员基本上都是兼职,无足够的时间和精力对相关政策法规和专业知识进行研究,对决策事项往往难以有准确地通晓和实质性把握,往往只是就住房公积金管理中心提交的方案进行简单的程序性表决,使决策职能流于形式。

二是住房公积金管理中心定位有失偏颇。《住房公积金管理条例》中将住房公积金管理中心定位于“不以赢利为目的的事业单位”。从住房公积金管理中心“非赢利”的角度,这固然有一定的道理,然而,问题在于住房公积金的管理业务既涉及资金的缴存,又涉及贷款,它已经具有相当部分的金融功能。住房公积金管理机构的工作人员基本上是行政人员,缺乏专业的投资和理财能力,其角色与其职能的错位是各种问题产生的重要根源之一。此外,住房公积金管理中心的行政色彩使其企业精神和内部控制文化匮乏。

2.忽略风险识别和评估机制

地市一级的住房公积金管理中心风险识别和评估机制,一般设置有核算科、归集管理科、提取管理科和贷款管理科等业务科室。其中,核算科负责住房公积金收支的核算管理;归集管理科负责推行和指导用人单位建立住房公积金的工作;贷款管理科负责拟定住房公积金的贷款计划及计划的执行;提取管理科负责职工住房公积金的提取、封存、转移审批事务。相当部分地市的机构设置中缺乏专门的风险控制部门和专职的内部审计部门,遑论风险识别和评估机制的建立与健全。此外,许多地方的住房公积金管理中心缺乏专门的技术手段对各种身份证明、借款合同等进行鉴别。事实上,仅仅只靠工作人员的个人经验是无法准确预见和把握住房公积金管理过程中的内部及外部风险的,仅仅只靠工作人员的肉眼也是无法有效识别假证件和假资料的。

3.内部控制制度不健全

内部控制分为管理控制与会计控制。其中,管理控制是与提高经营效率、确保管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行相关的控制,其中包括统计分析、经营报告、雇员培训计划和质量控制等;会计控制则是与保护资产、保证会计资料可靠性及准确性有关的控制,包括授权与批准制度、编制财务报表、记账与保管财务资产等职务的分离、实物财产的控制以及内部审计等。

目前,各地市住房公积金管理中心均已建立了内部控制制度,但是,并未覆盖大部分的风险点。其中,针对内部资金管理的会计控制一般是做得比较到位的,但是,在许多地市由于人手不够,会计控制并未全面覆盖到住房公积金的归集、贷款、提取等业务环节,在有些地方乃至连最基本的内部牵制制度也未能全面地实施到位。在管理控制方面则是严重滞后。

4.缺乏联网监控的信息化技术平台

现行住房公积金的缴存、使用、账户余额等均是由属地人民政府负责监管,并以时间段为单位,将住房公积金管理中心内设的会计核算系统和业务管理系统中的数据上报给住建部和中国人民银行。由于各地的住房公积金信息管理系统是在不同的时期委托不同的开发商进行的分散开发,各地信息管理系统的硬件与软件的技术标准大相径庭。这种状况给全国住房公积金数据的实时联网运行和联网监控造成障碍,也给各地住房公积金管理中心留下了较大的权力运作空间。

三、政策建议

1.依托联网运行的信息管理系统提高决策效能

住房公积金管理的组织架构设置应遵循决策、执行和监督的相互分离、相互制衡的原则,明确界定各个层级的职责权限、任职条件、议事规则和工作程序。目前,住房公积金管理中心的决策级次偏低,决策权限较为分散,导致政出多门,决策效能低下。提高住房公积金决策效能的前提是统一各地市住房公积金信息管理系统的硬件与软件的技术标准,使之相互兼容。具体的操作路径是在房地产发达的主要城市,通过技术改造的方式统一信息管理系统的技术标准,并将其涵盖到住房公积金的归集、提取、贷款、会计核算、统计等全部业务环节,逐步实现全国的数据能够实时联网运行、联网监控。在此基础上,将涉及资金安全的重要决策类事项的决策权限向更高的级次收拢。

2.建立健全风险管理系统

风险的识别和评估是风险控制的基础,工作重点是对重点部位和关键环节进行风险排查,围绕风险排查结果,清理并整合制度,如,岗位管理的基本制度、规范工作运行的评价制度、监督制度执行的违规处罚性制度等,明确各部门在风险管理中的责任。

风险的识别和评估需要依托信息管理系统,将管理意图和控制措施嵌入信息系统。例如,当流动资金低于或高于某个标准等情况发生时,信息管理系统应能够自动发出预警。住房公积金管理信息系统的开发,应考虑与相关职能部门联网,以实现数据的共享与相互自动核对。例如,与工商行政管理局联网,核对住房公积金应缴单位的数目;与社会保障局联网,核对住房公积金应缴人数;与房产管理局联网,核对提取业务、贷款业务等房产交易的真实性;与中国人民银行征信系统联网,核对提取业务贷款业务的审批的依据(个人过往贷款及信用情况);与公安局联网,核对个人身份资料的真伪;等等。此举可以低成本地规避骗提、骗贷及不良贷款等风险。

3.落实内部控制的行动框架

住房公积金管理的内部控制分别有系统控制和人为控制两个切入点。

系统控制的实现路径主要是依托现代IT技术,在开发住房公积金管理信息系统时,针对业务流程中的的主要风险点,在系统中设计中预先设定控制程序和对操作的“留痕”,降低人为的无意识差错和舞弊行为的发生概率。

人为控制的实现路径主要涉及授权限制、内部牵制、内部审计等等。

(1)授权限制。合理的授权是住房公积金安全的一道“放火墙”。虽然授权不同于制度性分权,但是授权依然要有制度基础。如,上一级管理者将权力授受给哪一个层级或环节,授受何种权力,授权到何种程度,有何种控制,要考虑多种因素,例如,首先要界定、明确业务流程中各环节、各岗位在总的流程中的地位、层次和结构、功能,方可由此决定相应的权限范围、审批程序和风险责任。

2003年,建设部、财政部、中国人民银行联合发布《关于住房公积金管理中心职责和内部授权管理的指导意见》,规定住房公积金管理中心应根据管理水平、工作业绩、风险控制能力以及业务管理工作的需要,对分支机构、业务经办网点实现内部授权管理各级机构只能在授权范围内履行职责,不得超越权限。

(2)内部牵制。内部牵制是一种古老、原始而又行之有效的内部控制制度。它包括:不相容职务分离,如通过会计人员与出纳人员的相互分离来实现相互牵制;遵照复式记账原理和账簿之间的勾稽平衡来实现相互牵制制约;同时由两名人员分别保管财务印章来实现相互牵制;等等。内部牵制三要素:职责分工;会计记录;人员轮换。内部牵制机制可以在较大程度上减少无意识差错和舞弊行为,从而被广泛应用于有关组织机构控制与职务分离控制中。

(3)内部审计。内部审计是住房公积金管理中心内部单独设置审计机构,遵循独立性和客观性原则,通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。内部审计机构必须与任何业务的具体执行相分离,应赋予其追查异常情况的权力和提出处理处罚建议的权力。各级审计机构应实行垂直管理,直接对上一级的内部审计机构负责。内部审计人员不仅需要具备会计、审计等专业知识,同时还应熟悉住房公积金的归集、提取、贷款和会计核算等业务规范以及住房公积金管理的法规和各项政策,对内部控制工作有较强的职业敏感性。