基层法院“庭所共建”推进社会管理创新之我见

吴 丹

(大丰市人民法院,江苏大丰 224100)

江苏法院在2010年的“和谐乡镇、和谐社区”活动中提出了“庭所共建”概念——人民法庭与司法所、派出所、交警中队、法律服务所、村居委会分别签订个性化共建协议,能够实现信息资源互通、职能优势互补、工作成效互赢的目的。这一举措是法院在社会管理中提出的突破性创造,为化解社会矛盾、和谐社会的建设起到了推动作用。

一、“庭所共建”机制的创新性

基层法庭作为法院审判的前沿阵地,如何利用自己的地位、职责、人员优势参与社会管理创新是各级法院一直探寻的课题,而“庭所共建”这种新颖的合作方式,能快速化解涉及民生、经济领域的不稳定因素,为辖区一方平安提供有效的司法保障。

1.体现了社会管理创新的内涵

所谓社会管理,是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范,对社会组织和社会事务进行规范和引导,培育和健全社会结构,调整各类社会利益关系,回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,维护和健全社会内外部环境,促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。而社会管理创新则是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的主要措施。人民法院作为社会秩序的最后一道防线,通过创新诉讼管理、审判管理、执行管理、职业管理、队伍管理等机制,主动适应、积极参与、全力支持社会管理创新,为社会管理制度、体系的建立健全,为社会管理法律、政策的制定与完善提供司法帮助。正如最高法院王胜俊院长所言:积极参与社会管理创新,既是司法审判工作的重要内容,也是司法机关承担的重要社会责任。

2.将矛盾化解于萌芽状态

特别是针对辖区内一些矛盾易激化纠纷进行重点排查,研究化解对策。对涉及暴力的纠纷由派出所先行处理,法庭根据实际情况参与到矛盾的化解中。对先行诉前调解的纠纷,由法庭依法进行处理,调解过程中对可能出现双方对立的情形由派出所提供协助。同时,法庭应借助公安警务信息资源查找被执行人有关信息,对未能及时查处的人员由派出所登记在册,一旦发现信息及时反馈给法庭。

3.构建多元化纠纷解决机制

将巡回审判的模式进入“庭所共建”中,对当事人请求解决的纠纷,符合立案条件的,当即立案,具备开庭条件的,立即开庭。充分利用各级调解资源,根据案件的需要,联合司法所、派出所、交警中队、法律服务所、村居委会把共同做工作,将纠纷解决在最基层,使调解工作“到村”、“进组”、“入户”。通过开展结对共建“和谐镇”活动,加强对人民调解组织和人民调解人员的业务指导和法律知识培训,使指导矛盾纠纷化解的职能进一步得到充分发挥,使能动司法的要求落到实处。

4.发扬了“调解优先、调判结合”工作原则

“庭所共建”模式坚持把调解作为社会管理创新的有益尝试,建立调解激励机制,增强了调解的力度,提高了调解的效果,有力促进了社会的和谐。同时推动了司法调解、行政调解、人民调解、行业调解、民间调解等调解网络体系建设,加强与村委会、居委会、工会、共青团、妇联等组织的沟通协调,形成化解社会矛盾的合力,建立诉讼调解与非诉讼调解相衔接的“大调解”格局。

二、当前“庭所共建”机制存在的问题

相比较人民法院的传统职能而言,社会管理创新还是个新生事物,在司法领域缺乏相应的规范的工作方式和工作机制,因而在法院参与社会管理创新工作上不可避免地会存在一些疏漏。

1.要坚持以审判工作为中心

人民法院参与社会管理创新,必须坚持以审判工作为中心,以执法办案为中心,这是人民法院的立身之本,守土之责。而“庭所共建”机制的出台,由于尚未形成明确的职责范围、工作规程等必要的规章制度,难免出现法院与其余五家单位互相推诿或者互相争权的局面。笔者认为,人民法院只有坚持公正高效地审执好每一起案件,依法妥善解决当事人的诉求,“庭所共建”机制才有立足点和工作基础,审判工作服务社会经济发展才不会成为一句空话。

2.要坚持公正司法

公正司法是法院职能的宪法定位,是党的执政方略,是社会公众对法治的企望,是司法追求的最高目标,也是法院参与社会管理的基本途径。“庭所共建”机制的目的是集各家之力,将矛盾充分化解,而各家单位的职责不同,出发点不同,工作理念也不尽相同,难免遇到冲突而引起内部矛盾。因此,笔者认为,应当充分履行好公正司法职责,维护宪法和法律的权威和尊严,向社会输送公平和正义,进而维护社会秩序,促进和谐社会建设,是法院履行社会管理职责的最好体现。

3.要坚持能动司法

人民法院应当通过能动司法,积极拓展和延伸审判职能,从而有效参与社会管理,推动公共政策的完善,促进社会和谐和公平正义的实现。要关注经济社会和群众的司法需求,通过解释法律、弥补漏洞、拟制规则、司法建议等方式,创造性地填补和弥合法律与现实之间的脱节,解决社会管理中的现实难题;要以能动司法理念,正确处理好依法适用法律与执行政策之间的关系,在适用法律的过程中,自觉地融入政策考量,使司法裁判更好地适应经济社会发展形势的需要;要正确行使自由裁量权,善于将公序良俗和一般的道德原则引入司法裁判,使司法裁判的过程与结果更加符合公众的期待;要积极主动地行使司法职权,适时进行调查取证、法律释明、权利告知、风险提示,指导当事人正确行使诉讼权利,承担诉讼义务。

4.要坚持依法参与

人民法院参与社会管理创新,必须设定一条工作底线,那就是依法而为,依法参与。在管理、服务的过程中必须保持适度的消极性、被动性,采取的方法手段既要考虑可行性、创新性,更要考虑合法性。不能大包大揽,自我放大职权,突破法定职能包揽人民法院不宜承担的工作,对通过行政手段、道德手段能解决的问题不宜过多介入,对依靠社会组织和当事人自治能化解的矛盾不宜启动诉讼程序。更不能为了求新、求快、求亮点而突破法律界限,随意创制和乱作为。

5.要注重方法创新

创新的根本要求是新颖,“庭所共建”作为法院参与社会管理创新的新模式,在方式方法上要区别于过去、高于过去,工作必须要有创新点,还亟待各级法院在工作中加以尝试和总结。必须深入分析当前的国情特征和当地的具体情况,掌握社会结构和管理模式的新变化,了解社会各阶层真正的司法需求,在社会改革和发展的大背景下寻找审判工作新的切入点。要保证既不突破法律框架,又确实具有新的思路和方法,只有这样,“庭所共建”机制才能扬长避短,真正得到各方的认可。

6.要关注长期效果

“庭所共建”刚刚出台不久,作为新政策,既要快速反应,又不能操之过急,必须慎重决策,稳妥推进,注重长期效果。各单位在采取新做法之前,必须进行扎实的前期调研和必要的理论准备,增强工作的预见性、可行性和科学性。要有长远眼光,对工作部署落实动作要快,但不能仓促上阵;要有长远规划,与人民法院近年来的司法改革、队伍建设、基层建设等长远发展思路结合起来,整体推进,关注长效,不能拿一些短期的、临时的常规做法去应付,要能够经得起历史的检验。

三、“庭所共建”机制的实施方案改革

为进一步扎实推动“三项重点工作”深入开展,切实有效预防和减少基层社会矛盾纠纷发生,考虑到基层法庭、派出所、司法所等单位都面临着化解各类纠纷的巨大压力,“庭所共建”机制还处于试行阶段,尚存在理论和实践中的问题亟待解决,为了更好地保障司法安全,笔者提出以下三点建议加以完善:

1.将“庭所共建”系统化、责任化

首先,应当正式出台规章制度。由各地政法委牵头,召开政法系统基层“庭所共建”动员会议,由人民法院、检察院、公安局、司法局、综治办等单位联合出台《“庭所共建”活动工作意见》,指导此项活动的开展,使工作有章可循。其次,加强理论分析研究。各基层政法部门每季度深入辖区企业、农村、学校、机关,开展调研活动,掌握矛盾纠纷的发展态势,深入分析各类矛盾纠纷的成因,提出相应的对策措施,必要时形成司法建议,报送至相关部门。再次,建立矛盾纠纷排查机制。定期开展矛盾纠纷排查,汇总整理,研究基层矛盾纠纷特点、原因,做好社会矛盾风险评估,提出解决方案,每季度定期向辖区党委政府报送涉诉矛盾纠纷分析报告,帮助基层组织排查化解涉及民生、经济领域的不稳定因素。第四,建立联席会议机制。每季度召开一次联席会议,相互通报矛盾纠纷发生情况和工作情况,分析各种民间纠纷的动向和发展趋势,总结工作经验和做法,商讨下一阶段工作思路,共同研究调解工作中存在的问题,增强对民间纠纷发生的预测和解决能力。

2.建立共同的宗旨

充分发挥人民法庭、派出所、司法所、检察室、交警中队、法律服务所、村居委会在基层社会综合治理、维护社会稳定中的重要作用,打通基层政法部门与基层法庭的合作通道,共同构建“业务交流、执法协作、联调联治、排查预警、应急处置”,从源头上有效预防和减少基层涉诉涉法矛盾纠纷。统一各单位的工作尺度,规范各单位的工作规程,提出统一的工作理念,提高调解人员的能力,防止因为内部工作方法、目标、能力的差异而形成内部矛盾,不仅未能对外形成化解矛盾的合力,反而错过了事件处理的最佳时机。因此,笔者认为要继续发扬这项机制、继续深入推进社会管理创新,就要将庭所共建工作进一步细化,在人民法庭设立培训基地,分期分批安排人员到法庭学习培训,提升业务技能,在不断的总结中加以改进,促进辖区经济社会又好又快发展。

3.确保各项工作衔接到位

第一,政法单位提前介入。对基层政法部门通报的重大疑难矛盾纠纷和群体性事件,各政法部门提前介入集体参与调处,消除诉讼隐患,法庭每月至少选择2件对社会有重大影响或典型的民事案件到乡村巡回审判,并邀请所在基层政法部门工作人员和人民调解员旁听。第二,设立“人民调解工作室”。在法庭、派出所、司法所、检察室的参与、管理与指导下,从事诉前调解、委托调解、协助调解工作。第三,申请司法确认程序。人民法庭受理司法所调解未达成协议的矛盾纠纷,可以调取司法所调解笔录或其它证据,并可以邀请参加了调解的有关人员共同调解。经司法所调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法庭申请司法确认,人民法庭应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。第四,加大法律宣传力度。各单位定期在辖区开展法制教育宣传活动,提高百姓的维权意识,提高其法律素养,并做好法律咨询与交流活动。