海峡西岸经济区行政管理体制创新重点领域研究

谢丁宁

(福建行政学院 宁德分院,福建宁德 352100)

一、海西区四大战略定位的特点及其对行政管理的要求

《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》(以下简称《意见》),对海西区的战略定位是:

——两岸人民交流合作先行先试区域。

——服务周边地区发展新的对外开放综合通道。

——东部沿海地区先进制造业的重要基地。

——我国重要的自然和文化旅游中心[1]。

从以上表述中,可以看出,第一条是对海西区区域的功能定位,即主导战略。一是点明主导目标是实现“两岸人民交流合作”;二是赋予“先行先试”的优惠政策。《意见》分32条,其中27条与两岸有关,离开了“两岸人民交流合作”这个目标,海西区就失去了应有的战略意义,而没有“先行先试”的政策,海西区就无法在众多崛起的特区中脱颖而出,很好地完成自己的历史使命。第二条至第四条都是具体的推进战略。第二条要求交通先行,即要海西区在“两岸交流合作”中发挥枢纽与辐射作用。第三条要求产业先行,即要海西区增强经济竞争力,为两岸产业合作奠定基础。第四条是要求自然和文化旅游先行,既要求以旅游为载体,在海西区搭起两岸自然与文化交流的大平台,也就是说,这四大战略并不是并列的。围绕着一个主导目标,三路突进,是海西战略的基本轮廓。建立“两岸人民交流合作先行先试区域”是根本目标,而交通先行是保障,产业先行是基础,自然文化旅游先行是前锋。2011年3月颁布的《海峡西岸经济发展规划》在《前言》第一句话就指出,“海峡西岸经济区东与台湾地区一水相隔,北承长江三角洲,南接珠江三角洲,是我国沿海经济带的重要组成部分,在全国区域经济发展布局中处于重要位置,具有对台交往的独特优势。”在其第十二章《规划实施的保障措施》的第一节阐述的就是“着力先行先试”[2]。这都是在强调第一条是对海西区区域的功能定位,目标是“实现两岸人民交流合作”,而“先行先试”是政策保障。

从国务院对海西区战略的定位看,是要把海西区建设成一个以科学发展观为统领的,促进祖国和平统一大业的,经济和社会高度发达的“先行先试”的区域。为了实现这个目标,作为海西区核心区的福建行政管理体制改革应该先行。

二、现行行政管理体制存在的问题

专家认为,我国行政管理体制改革还存在着一些难点和问题。它主要包括行政职能转变并不彻底,审批事项依然较多,行政费用增长过快,公共事业投入不足,贪污腐败等违法乱纪行为难以得到根本治理,群体性事件时有发生等[3]。福建的行政管理体制除了这些共性问题外,还有自身的弱点,除厦门以外,其绝大部分的地方政府原来不是特区型政府,无论从行政理念、行政机构、行政职能、行政效率等方面与特区型政府比,都有比较大的差距。现在海西区战略的实施,要求福建成为“先行先试区域”。所谓“先行先试区域”,相当于为准“新特区”。这就要求福建地方政府一次完成两次飞跃,即从非特区型的政府,直接跃向新特区型的政府。所谓“新特区”,是指其与过去的经济特区有不同“新使命”特区。从中央对浦东、天津滨海新区综合配套改革试点的要求来看,“国家综合配套改革试验区”设立的核心在于“综合配套”,目的就是要从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发和环境保护等多个领域推进改革,形成相互配套的管理体制和运行机制。国家发展和改革委员会副秘书长杨伟民指出:“被评上新特区就是最好的优惠政策”[4]。“虽然福建目前还未列为“国家综合配套改革试验区”,但从区域定位特征来看,与“新特区”有一个共同的特点,即授予比老特区更多的政策先行先试自主权。中国地方政坛著名的改革先行者仇和,在2000年升任宿迁市长之后,省领导曾问他,“宿迁是江苏最穷的市,你想要什么帮助?”仇和想了半天,回答:“我不要钱、不要物,我就要个政策。”。仇和就凭着“政策”的“优惠”,使这个全省最贫困县,一举成为江苏省最有活力的县之一[5]。从这个事例可见“政策自主权”的重要性。特区就“特”在拥有政策的“尚方宝剑”,今天国务院通过“先行先试”的形式把这种“尚方宝剑”也授予福建。敢不敢用,善不善用这把“尚方宝剑”,是对我们地方政府魄力和水平的一种考验或检验。从以往情况看,我省一些部门、行业和欠发达地区,已经多次痛失过类似机会。为了适应海西区战略实施的需要,福建省的行政管理体制改革和创新已刻不容缓。

三、行政管理体制创新的重点领域

行政管理体制是行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等有机构成的一个管理系统[6]。其创新是多方面的,就目前来讲,主要是机构设置与公共管理功能转变的创新,而围绕的重点应该是如何用好“先行先试”的政策,践行科学发展观和实现两岸合作交流的战略目标。

在行政管理体制创新方面,深圳行政三分制构想值得借鉴。“行政三分制”,意味着未来政府的决策部门只有决策权而没有执行权;而执行部门只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为独立监督机构,直接向市长负责。按照大行业大部门设置政府机构,试图彻底根除部门利益,形成一个创新制度、有效管理的“新政府体制”[7]。实行行政三分制后,政府不会像以往那样把一摊子事情都包下,通过下放权力,由社区组织、社区中介、民营机构完成部分政府职能[8]。

借鉴行政三分制经验,结合我省情况,下面分述我省行政管理体制创新三大重点领域:

(一)行政文化创新

行政文化创新是深圳率先基本实现现代化的重要条件[9]。弘扬开放兼容、追求卓越、敢闯敢试、宽容失败是深圳行政文化内核[10]。行政文化创新是深圳起飞的重要推动力。从我省情况看,闽南的发展离不开“爱拼就会赢”精神。同样的道理,没有先进的文化,就没有发达的地区。先行先试的海西区精神是海西区文化的内核。海西区行政文化应该是海西区文化的领头雁。因此,行政管理体制创新,首先应该是行政文化创新。目前,在海西区行政文化创新方面,至少可以提出这样的口号:“经济发达,文化先行;社会繁荣,政策先行;体制改革,党委和政府先行;目标是两岸合作交流互惠双赢。”但仅限于此还不够。行政文化是社会文化在行政体系中表现出来的一种独特文化形式。相对其他文化,它有着政治性、发展性、模式性、示范性等特征。从践行科学发展观和服务海西区建设的角度看,行政文化具体内容如下:

(1)行政精神:以维护国家统一,谋求民族团结进步为己任,树立为人民服务,为公民服务和为税民服务的意识。

(2)行政哲学:勇于探索,才能先行,善于探索,才会先行。

(3)行政道德:勤政为民,廉政报国。

(4)行政原则:依法行政,维护社会公平与正义,为民谋福,不与民争利。

中国企业的腾飞,靠的是企业文化推动。行政文化建设,尤其是公务员文化处于混沌状态是不正常的。要发掘行政机关及其行政人员的积极性、创造性,并使之凝成一股强大的力量,更好地实现行政目标,一定要建立先进的行政文化。从目前实践情况看,行政文化建设可以区域、机构或行业为突破口。如深圳的精神、张家港风格都是一种区域性突破的成果。又如登封市公安局长任长霞“为人民利益而献身——值”的精神和陕西英雄民警王平顺“英勇无畏、冲锋在前”的气概都是公安文化的精髓。如何把公安战线出现的这种为人民鞠躬尽瘁,奋不顾身,大智大勇,正气凛然的人格精神提炼为一种行业文化来激励全体民警,乃至激励全体公务员,并成为他们的文化,这就是我们要研究的。总之,没有先进的行政文化,就没有先进的政府,行政体制创新,行政文化先行。

(二)行政管理组织制度创新

行政管理组织制度创新主要包括以转变政府管理职能为目的的,决策、执行、监督三大体制与机制创新。温总理在十一届全国人大三次会议《政府工作报告》指出“中国的改革是全面的改革,包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革,没有政治体制改革,经济体制改革和现代化建设就不可能成功。”[11]同样的道理,没有整体的政治体制改革,行政体制的改革很难到位。我省体制、机制改革可考虑在以下几个方面先行先试:

1.党代会常任制的先行试行

目前实行的是党政一体管理体制,政治体制改革,党委应先行。党委改革突破口是党内民主建设,党内民主建设的切入点是党代会常任制确立。目前,其他一些省已经在探索,我们的步伐应该大一点,及时总结经验,抢先全面推行。

2.党政分工制的先行试行

早在改革开放初期,邓小平同志就提出党政分开的设想,因为“六四风波”等事件干扰,没有推行。今天温总理代表党中央发出新一轮政治体制改革的号召,目前,我们至少在完善党政分工应该先行一步。目前,地方党委与地方政府的部门基本上是对应的,可以把分工理得更顺一点,除了强化党代会审议与监督职能、党工委组织建设和协调的职能外,省市县级的党委其他部门可重点抓各系统的方针、政策的制定、重大的人事安排和宏观的监督,其他事务性工作可考虑下放到相对应的政府部门。

3.行政职能调整的先行试行

专家认为,政治体制改革(包含行政体制改革)的本质是制衡权力。我们可借鉴深圳行政三分制做法,把决策、执行、监督、智囊部门相应分开,分别强化。一是避免决策部门从部门的利益出发制定政策;二是避免出现自助餐式执行,即把法规、政策当作自助餐,想执行什么就执行什么,想执行多少就执行多少;三是避免出现撞钟式的监督,即被撞一下,响一声。四是监察部门、审计部门和信访部门一起升格,组成三合一的自我监督体制,与异体监督相呼应。

这些先行试行应统一规划,有条不紊地进行。在调研阶段,一是建议对现有的执行力进行一次全面的测试,即抓现有法律、法规、制度执行的落实;二是对现有的监督力进行测试,对党政机关的财政开支情况进行全面审计。目的找到问题,找到症结,为体制改革的先行试行提供依据。审计要结合反腐败斗争来开展,重点是公款吃喝的审计。但要注意策略,注意体制的现状,避免大动荡,采取“缓上,控平,限下”措施,如对招待上级的费用封存暂缓审计,其他的先审计,对超标的进行通报,对违规的进行处理。同时公布公款吃喝整改的“时间点”,第一阶段后,由有关部门对接待上级的费用统一管理与开支,然后把重点放在是打击现行的公款吃喝的违规行为上。

(三)社会中介组织领域创新

海西区先行先试区建设是个系统战略工程,仅有党委与政府推动不够,还要有民众全力以赴的呼应与配合。市场化的成熟看企业,社会化的成熟看中介。社会中介组织是政府职能转移的承接者。澳大利亚人口1,940万,注册的民间社团组织有10万个,此外,还有未注册的民间社团组织约20万个,而上海市人口有1900万人,社会中介组织却只有2.2万余家。[12]我省社会中介组织发展与发达地区相比差距也比较大。台湾地区的人口为2300万,社会中介组织有31994个(2008年数据),全部是非营利组织,[13]福建省社会组织13668个(2008年数据)[14],其中有将近一半是营利性质的。[15]这种状况很难适应海西区先行先试区建设需要。目前为海西区战略服务的社会中介组织培育与扶持可分几步走,具体建议如下:

1.由各地市发改委和社科联等部门牵头,成立本地战略与海西区战略对接的咨询研究会,各县市区成立分会。其成员主要由本地海西区战略研究专家组成,与大学与有关研究机构的“海西区发展研究会”保持联系,并接受省海西区战略专家组成的委员会指导,对海西区战略与本地战略的细化进行研究,并作好有关的宣传与咨询工作。

2.时机成熟时,由企业家协会、商会和农协会(有待成立)等牵头成立社会各界海西区发展促进会,聚集民间力量,配合政府组织民众实施海西区战略。尤其要指出的是台湾农会与农村专业合作社做得比较好,很值得我们借鉴。

此外,在地方政府转型方面,我们还可以适当地借鉴台湾的经验,即以民主建设为突破口,以法治建设为根本,以服务型政府建设为目标。其中服务型政府是公民社会的政府,具有小政府大社会的特征。要使“政府小而强,社会大而顺”,就要注意培育社会中介组织,使其能成为政府职能转移的称职的承接者。

四、行政管理体制创新的突破口、关键与试点

(一)行政管理体制创新的突破口,是实施服务海西区的战略性人力资源开发

如何围绕海西区战略需要进行人力资源开发。这里要注意三个问题:一是从传统的人事管理为主转向人力资源开发为主。政府和有关组织只有善于进行人力资源的开发,才能更好地聚集到为海西战略服务的各种人才;二是人事管理与人力资源开发在管理理念、管理方式、管理技术方面都有所不同,只有转变观念,掌握方法才能达到预期目的。如以往干部培训是一种泛目标培训,如果要服务于“海西区”战略,就要根据“海西区”战略规划的需求进行有针对性培训,并要做到“发展战略”——“岗位人才标准”——“培训或使用”一条龙,即要从传统的“因人设岗”转向现代的“因事设岗”。就海西区战略实施的前期来看,至少急需三类人才:各地本土的区域战略解读与咨询专家、地方政府制度创新专家和热心于社会中介组织的社会工作者。三是人力资源开发是个新技术,先要对人事干部进行全面人力资源开发技术的培训。

(二)行政管理体制创新的关键,是建立与完善以问责制为核心的行政管理机制

主要思路,首先对问责制本身进行完善:第一,要明确划分权责界限,厘定官员问责标准;第二,完善异体问责,即积极推行和构建以人大为主导,司法机关、民主党派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与,相互协调的异体问责体系;第三,拓宽问责范围,即关注百姓民生问题,突出政府提供公共产品和公共服务的责任,将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴;第四,制定一部统一的行政问责法,只有制定一部统一的《行政问责法》,才能摆脱现有问责模式的缺陷,由人治型问责过渡到法治型问责[16]。其次,是要抓落实,围绕海西区战略的实施,建立重大决策的执行跟踪制度;实行决策效果的评价制度;把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来;问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故,对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴;不仅问行政责任,还要问法律责任、政治责任和道德责任。

(三)要搞好试点工作

行政管理体制创新,尤其是行政三分制改革,与推动问责制为核心行政管理体制,要有个从调研、决策,到试点的过程。

[1]国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见[Z].中国政府网,2009.5.14.

[2]“中国国务院近日批准《海峡西岸经济发展规划》”[Z].中国设备网,2011.3.11.

[3]李涛,曹立锋.我国行政管理体制改革存在的主要问题与对策研究[J].唯实,2009.9.

[4]新特区“新”在何处?[Z].城市规划网,2007.6.21.

[5]毛寿龙.仇和现象的制度分析[N].南方都市报,2004.2.6.

[6]林世选.行政管理学精品课程[Z].百度快照,2006.10.12.

[7]陶海青.深圳试验田的政体改革之花[N].财经时报,2008.3.17.

[8]深圳再度试水“行政三分制”,实施方式保密[N].京华时报,2009.6.22.

[9]行政文化创新:深圳率先基本实现现代化的重要条件[J].特区理论与实践,2001.10.

[10]赵东辉,吴亮.深圳为何“推迟”实现现代化?[Z].新华网,2004.7.26.

[11]温总理.政府工作报告(十一届全国人大三次会议)[Z].新华网,2010.3.5.

[12]陈朝宗.中西社会中介组织比较研究——兼论我国社会中介组织的发展思路[Z].福建政府管理高层论坛,2007.6.

[13]台媒称岛内各类社会团体31994个政党数达144[Z].搜狐新闻,2009.5.16.

[14]郑振宇.借鉴台湾经验发展非营利组织——基于福建视角[J].社团管理研究,2011.7.

[15]广东省机构编制委员会.我国社会中介组织的运转现状[Z].广东编制机构网,2008.9.2.

[16].岳静.我国行政问责制存在的问题及对策研究[Z].中国论文下载中心,2009.4.1.