1978年以来中国财政政策运用效果的实证分析

罗红卫

（武汉纺织大学 经济学院，湖北 武汉 430073）

1978年以来中国财政政策运用效果的实证分析

罗红卫

（武汉纺织大学 经济学院，湖北 武汉 430073）

财政政策在弥补“市场失灵”，维护社会稳定的收入再分配，保持经济稳定的反周期操作等方面具有重要作用。本文通过对1978年以来中国财政政策的回顾，从国民经济发展水平来分析财政政策的实施效果，对中国财政政策的有效运用提出了5点建议。

财政政策；效果评价；运用对策

财政政策是政府追求经济与社会发展目标、实施宏观经济调控的重要政策手段。20世纪 80年代初，在世界范围内技术革命浪潮的推动下，经济全球化趋势初见端倪。中国政府依照实际国情，通过制定形式多样的财政政策，引导国家经济稳健发展。同时，中国财政政策也沿着建立市场经济体制的轨迹，一方面积极借鉴市场经济经验，另一方面也结合自身各阶段特点，充分发挥了国家财政在促进经济持续稳定发展方面的积极作用。虽然中国的经济呈现出健康发展态势，但也出现了六次比较明显的波动。其中包括五次通货膨胀和一次通货紧缩。为应对经济波动，中国政府适时做出了政策调整。大体上说，中国财政政策的运用是有效的，但在某些调控方面也未能达到预期效果。

2008年次贷危机爆发，中国经济出现了较大幅度的回落。面对此种情况，中国采取一系列有效措施，使经济在2009年很快企稳回升，全年经济增长率达到8.7﹪。2010年中国经济面临增长结构调整和增长动力转换的双重任务，经济发展面临一系列问题，从而也使中国宏观调控面临新的挑战。2011至今，虽然遇到了欧债危机和其他不利因素的影响，财政部门认真落实积极财政政策的各项措施，加强与货币、产业等政策的协调配合，国民经济继续朝着宏观调控预期方向有序发展。

一、1978年以来中国财政政策的回顾

目前学术界对中国财政政策阶段划分存在分歧，其划分财政政策的方法大体上有两种：按特别政治事件的时点划分和按财政政策的性质（即稳健的财政政策、积极的财政政策、紧缩的财政政策）划分。按特别政治事件的时点划分：（1）党的十一届三中全会至邓小平同志“南巡讲话”期间的财政政策；（2）党的十四大至十六大期间的财政政策；（3）党的十六大以来的财政政策。 按财政政策的性质划分：（1）1978—1997年以紧缩为主的财政政策；（2）1998—2004年的积极财政政策；（3）2004—2008年稳健的财政政策；（4）2008年11月至今的积极财政政策。本文按特别政治事件的时点划分来对财政政策的各个阶段进行分析。

财政政策是实现政府职能和改革目标的重要手段。依据不同时期改革、发展的要求，中国对财政政策不断进行适应性的调整。以1992年颁布的《企业会计准则》、1994年实施的分税制财政体制和新税制为标志，中国进行了一系列的制度创新，从不同层面形成了全国统一的、与市场经济接轨的财政政策体系，从而为国民经济的健康发展打下了良好的制度基础。

1998年中国开始实施公共财政框架建设。按照市场经济条件下政府与市场的关系，在进一步规范税收、收费、基金等公共收人秩序的同时，中国财政政策的重心，开始向教育、医疗、社会保障等社会事业发展的关键领域转移，从而较好地推进社会发展领域的改革。十五大召开后，按照调整国有经济布局、提高国有经济控制力的总体要求，中国推动了政企分开，大力支持国有企业改革重组，从而提升了中国国有企业的竞争力。与此同时，国家也大力支持民营经济和个体经济的发展，培育出了一批适应市场经济要求的市场主体，促进了市场公平竞争。2002年11月，党的十六大提出了全面建设小康社会的战略目标，之后，又相继提出了“构建社会主义和谐社会”等重大战略思想。围绕这些战略部署，通过制定实施一系列政策措施，中国基本上形成了一个较为完整的财政政策体系，国民经济发展和整个社会转型也呈现出更科学、更和谐的良好态势。

2005年，中国开始实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要内容的稳健财政政策，使经济运行呈现出增长较快、结构优化、效益提高、民生改善的良好局面。2008年下半年以来，国家将积极财政政策的实施重点放在加快民生工程、基础设施建设、生态环境建设和灾后重建等方面，着眼于提高城乡居民特别是低收人群体的收人水平，扩大内需特别是消费需求，促进结构调整和发展方式转变，促进经济平稳较快增长。

在国内，一方面中国通过制定西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起、推进少数民族地区发展等一系列政策，大力推动区域的协调发展。通过实施进一步降低农民负担，深化农村税费制度改革、加大农业发展和农村基础设施建设投人等措施，促进城乡统筹发展。通过不断加大转移支付力度，促进区域间基本公共服务均等化，加大了对中西部等困难落后地区的财政支持力。而另一方面，按照科学发展观的要求，中国坚持以人为本，着力解决广大人民群众关心的社会发展问题，“民生财政”特征日益突出。国家财政在教育、社会保障、医疗等领域的支出比重不断增加，重点支持社会主义新农村建设，积极推动农民收人可持续增长机制的形成，加快社会主义和谐社会的建设步伐。以科技创新和节能环保为主题，中国不断加大科技投人，创新科技管理体制，大力支持自主创新和科技进步，推动节能减排。目前中国已初步形成了有利于资源节约型和环境友好型社会建设的财税政策体系，有力地促进了经济发展方式的转变。

在国际层面，为了实现加入WTO后的一系列承诺，围绕着进一步提升国际竞争力问题，中国政府对财政政策进行了一系列的调整。首先统一了内外资企业所得税法，改善更有利于市场平等竞争的税制环境。其次，改革并完善了出口退税制度，促进外贸增长方式的转变。形成了多样化的国际财经对话、交流机制，扩大了中国在财经领域的话语权和国际影响力，推动国内发展和对外开放的协调发展。

二、1978年来中国财政政策运用效果分析

从1978年十一届三中全会开始到邓小平同志“南巡讲话”，中国逐渐由计划经济向市场经济过渡，企业自身的活力得以增强。但在这一时期却出现了全国性的财政问题，主要表现为：（1）预算内财政收入增长慢于GDP的增长，同时财政支出增长快于财政收入的增长，最终导致了财政赤字和债务规模不断扩大；（2）随着预算外以及随之而来的制度外收入迅速膨胀，政府资金分散化，国家预算的统一性被肢解，各部门代替了财政职能，特别是代替了财政的资源配置职能。如1990年预算内投资只占全社会固定资产投资的8.7%。从财政与银行的关系来看，居民储蓄急剧增长，银行贷款也呈急剧增长之势，出现经济过热、信贷失控、需求膨胀；（3）财政支出刚性化，偿债高峰逼近等诸多问题同时出现。

从邓小平同志“南巡谈话”和党的十四大到十六大（1992-2002），围绕着建立社会主义市场经济体制，中国成功运用财政政策进行了反经济周期调节，分别于1993、1998年实施了适度从紧的财政政策和积极财政政策，成功实现经济“软着陆”，抵御了亚洲金融风暴，取得了世界公认的成就。1998年以来中国GDP从1997年的7.4万亿增加到2003年的11.67万亿，年均增长7.7%，全国财政收入从1997年的8651亿元增加到 2003年的20691亿元(不含债务收入)，年均增长2053亿元。国家外汇储备从1399亿美元增加到4023亿美元，外贸进出口总额由3252亿美元增加到8512.1亿美元，人民币汇率保持基本稳定，吸引外资超过 500亿美元。中国也顺利通过“让利”，解放发展生产力，通过“放权”，提升经济发展动力。

2002年，党的十六大提出全面建设小康社会的战略目标，之后又相继提出了“五个统筹”、“建设社会主义新农村”、“构建社会主义和谐社会”和贯彻落实“科学发展观”等重大战略思想。十六大以后（2002-2010），在以上科学思想的指导下，中国政府根据经济形势的变化，适时适度的调整财政政策方向和侧重点，充分发挥了财政政策在促进经济增长、优化结构和调节收入方面的重要作用。2005年，中国实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要内容的稳健财政政策，使经济运行呈现出增长较快、结构优化、效益提高、民生改善的良好局面。2008年下半年，为抵御国际金融危机对中国的不利影响，中央决定实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，宣布了 4万亿元投资和在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革等十项扩大内需、促进经济增长的重大措施。此次重启的积极财政政策将实施重点放在加快民生工程、基础设施建设、生态环境建设和灾后重建等方面，着力于提高城乡居民特别是低收人群体的收人水平，扩大内需特别是消费需求，促进结构调整和发展方式转变，促进经济平稳较快增长。2009年一季度，经济增长率降低到6.1%。在“一揽子”计划的支持下，中国经济依靠自身发展优势，实施适时的扩展的财政政策，成功地帮助国民经济走出低谷，稳健回升，在2009年，全年经济增长率达到8%以上。这意味着中国经济在承受各种冲击、保持平稳较快发展方面的能力达到了一个新水平，这也将使中国经济周期性波动幅度进一步缩小。2011年全国财政收入首次突破10万亿元，达到103740亿元，超收高达1万亿元以上。这是在世界经济不景气的状况下实现的，同时推高了关于中国宏观税负偏重的争议，从而增强了减税的紧迫性，2012年有必要实施较大规模的减税。

总结以上几个时期中国财政政策的实施效果，我们可以看到，自1978年以来，财政政策发挥了多方面的重要作用，概括起来，主要有三个方面：一是推进改革；二是促进发展；三是扩大开放。然而财政政策发挥的作用不仅范围广泛，而且在各个方面都具有先导性、前提性和保障性等特征。改革开放初期，财政政策以打破高度集中的计划经济体制为切人点，以调整利益分配格局增量为特征，通过向地方放权，为企业发展松绑，使传统体制出现松动，从而为以后计划、物价、工资、国有企业等方面的改革奠定了基础。通过对“分灶吃饭”财政体制和分税制财政体制等的改革，规范了中央与地方的分配关系，调动了地方理财和发展经济的积极性。通过实施两步“利改税”，赋予了国营企业更多的经营自主权；通过“税利分流”改革，明确区分了政府的社会管理者身份与财产所有者身份。30年来，财政政策成为改革的先行者，为各项改革创造了良好的条件，为经济体制改革的整体推进奠定了良好的基础。

三、对中国财政政策的建议

（一）进一步深化改革

当前，中国经济社会发展已进入关键时期，为了促进改革，提高开放质量，财政政策仍需主动承担必要的改革成本。同时，财政也需继续加快自身改革，通过不断的创新，建立起适应市场经济发展的公共财政框架，并在以后的发展过程中不断地加以完善。政府按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革；按照财权、事权对等的原则，继续完善分税制财政体制；按照公共财政和城乡一体的原则，继续完善农村财税体制。达到化解深层的结构制约和体制制约，推进结构调整、制度创新、机制转变，深化政府、企业、市场诸方面的改革的目的，从而为经济今后的中长期发展提供支撑。

（二）促进科学发展

除了继续围绕社会经济协调发展这一重点之外，目前执行好现有的财政政策，促进科学发展也是另一着力点。其具体要求是：要放在积极扩大内需，尤其是消费需求上。通过推进教育、卫生、社保和住房保障制度等社会事业的发展以稳定居民消费预期，扩大居民即期消费；以深化收入分配制度改革为切入口，形成农民收入的持续增长机制，同时完善企业职工及城镇居民最低工资保障制度。逐步提高居民收入在国民收入中的比重以及劳动报酬在初次分配中的比重。

在新农村建设方面，要加大财政支农投入力度，逐步提高“三农”支出的比重，加快完善财政支农资金稳定增长机制。同时也要加强农村基础设施建设，一致加快农村社会事业发展，扎实推进农村综合改革。

（三）强化环境保护

为了实现经济发展方式的转变，财政政策需要在如下几个方面进行制度创新。首先需要制定完善的，符合科技发展规律的，规范、稳定、长效的财政科技投入政策，加大财政投入力度；其次要综合运用财政补贴、贴息、税收优惠等多种政策工具，支持低能高效产业的发展，促进清洁生产，大力发展可再生能源、新能源和替代能源，支持重点节能工程、污水管网、污染减排监管体系等，推进资源节约型社会建设；要通过整合各类专项环保资金，实施“以奖代补”办法，推进生态环境保护，促进环境友好型社会建设；当然，政府还要制定有利于资源、能源以及土地节约集约利用的税费政策，建立重点研究完善资源税费的制度，把高污染、资源消耗大的商品纳入消费税征收范围，征收环境保护税，完善矿山企业安全费用、矿区环境和生态恢复资金制度，提高污水和垃圾处理等城市公用事业收费标准等。

（四）优化产业结构

在产业结构调整中，要加大对第一产业尤其是对现代农业的支持力度。建设现代农业技术体系，改善农业基础设施，大力发展优势特色、安全高效的现代化农业，推进农业产业结构优化升级。在第二产业，要完善推动高新技术产业发展的财政政策，适当提高高新技术产品的出口退税率，积极提高重大技术装备国产化水平，加快发展先进装备制造业。在第三产业，要制定加快服务业发展的财税政策，并在以后的发展过程中不断地加以完善，大力支持金融、保险、物流、信息、文化和法律服务等现代服务业发展。

除此之外，对从事社会化服务和吸纳就业能力强的小型服务企业，中国政府需要的适当给予政策扶持；对关系国民素质和国家发展潜力的教育、科技、文化等基础服务业，国家要进一步加大扶持力度。

（五）支持区域协调发展

在支持区域协调发展方面需要完善促进西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等相关的优惠政策，鼓励东部地区加快发展。国家一般预算、政府性基金投资、外国政府和国际金融组织贷款安排继续向中西部地区倾斜，着力于改善这些地区的基础设施状况，提高其对基本公共服务的保障能力。健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。进一步明晰中央与地方的事权和支出责任，完善中央和地方政府之间的收人划分办法。健全地方税体系，增加地方税收收人；规范非税收人管理，提高地方财政收入质量。完善转移支付制度。增加一般性转移支付规模，清理整合专项转移支付。探索建立县乡政府最低财力保障机制，促进基本公共服务均等化。推进主体功能区建设。加大对限制开发和禁止开发区域基本公共服务和生态建设的转移支付力度。完善资源枯竭地区转移支付制度，促进资源枯竭地区经济转型。

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The Demonstrative Analysis of China's Fiscal Policy’s Effectiveness since 1978

LUO Hong-wei
（College of Economics, Wuhan Textile University , Wuhan Hubei 430073, China）

Fiscal policy is a guideline and corresponding measures that government adjust financial revenue and expenditure size and balance to achieve certain macroeconomic targets. Fiscal policy plays an important role in compensating for "market failure", income redistribution maintaining social stability and anti-cycle operations keeping economic stability and so on. Based on the review of China's fiscal policy since 1978, this article analyses the effects of fiscal policy from economic development and gives five suggestions on the effective use of fiscal policy in China.

Fiscal Policy; Effect Evaluation; Application of Countermeasures

F810

A

2095－414X(2012)05－0006－04

罗红卫(1969-)，男，副教授，硕士，研究方向：财政政策.

湖北省教育厅人文社会科学研究项目（2009）.