浅析行政复议应成为解决行政纠纷主渠道

张 荟

（东南大学 法学院，江苏 南京 211189）

浅析行政复议应成为解决行政纠纷主渠道

张 荟

（东南大学 法学院，江苏 南京 211189）

我国的行政复议制度有自身的优势，但由于定位偏差，优势并没有完全发挥出来。行政复议制度的功能应定位于解决行政纠纷。完善行政复议制度，也应从这一定位着手，使其成为解决行政纠纷的主渠道。

行政纠纷；行政复议；功能定位；主渠道

社会纠纷从法律的角度划分，可以分为私法纠纷和公法纠纷。私法纠纷是指平等主体之间的纠纷，公法纠纷包括宪法纠纷和行政纠纷。宪法纠纷涉及宪法实施过程中的纠纷，比如选举纠纷、立法机关和行政机关之间的纠纷；行政纠纷指的是行政机关与公民、法人、社会组织之间的纠纷。目前在我国，社会纠纷集中反映在就业、社会保障、城市化改造中的土地征用、医疗等方面，也反映在因群众对政府不信任、地区发展不均衡和城乡差距而引发的一些冲突上。这些纠纷都涉及行政机关的行政行为或者行政规章制度。因此，行政纠纷是当前最突出的纠纷，关于行政纠纷解决机制的研究是当前最需要研究的课题。但作为行政纠纷解决机制的行政复议并没有充分发挥其应有的功能，所以有学者提出，我国的行政复议制度有自身的优势，应成为解决行政纠纷的主渠道。本文意欲对此作粗浅分析，以求教于学人。

一、解决社会纠纷的法治体系

在我国，解决社会纠纷的方式主要有以下几种：

(一) 基层解决

基层解决的纠纷主要是冲突不大的日常生活纠纷，使用的解纷手段类似于理论上所称的“私力救济”、“自助”等，主要是依靠村里族长、老者、村干部的辈分、职位、地位、品德等社会优势加以解决。此类解决方式由于不涉及公权力，处理结果也不具有法律的强制力。但是，基层解决可以使得纠纷不至于扩大化和冲突化，可以减少行政机关和司法机关的压力，最重要的是它在解决纠纷时主要运用调解、劝解方式，这更有助于缓解纠纷当事人的冲突情绪，减少“对抗性”。因此，小问题还是尽量在基层得到解决，比如学校等单位组织，都可以建立起自己的纠纷解决机制，让问题在第一道防线就彻底得到解决。

(二) 政府部门解决

在当今许多国家，行政机关在解决社会纠纷特别是行政纠纷过程中扮演着越来越重要的角色，尤其是涉及海关、税收、铁路等特定专业领域的纠纷，都要由拥有专业技术知识的行政机关做出具体行政行为，才能更及时地得以解决。

英美法系国家主要是通过设置独立或相对独立的行政机关分担和解决民事和行政争议，比如英国的裁判所制度和美国的“行政法官”制度。大陆法系国家虽然不像英美国家设立专门的行政机构，但是他们设立的行政法院在解决行政争议过程中所涉及的问题，无论从深度还是广度上，都是英美国家司法机关无法比拟的。在我国，部门解决方式主要是指行政复议制度，具体讲是指公民、法人或者其他组织不服行政机关所作的具体行政行为，依照法定的程序向上级行政机关提出申请，由上级行政机关对有争议的具体行政行为进行审查并做出决定的法律制度。在机构设置上，我国的行政复议机关一般设在政府法制工作机构内。《行政复议法》施行后，国务院和省级的法治工作机构得以健全，在法制工作机构内部都设有专门的行政复议处。

(三) 司法机关解决

将纠纷交由司法机关解决，也就是我们所说的“诉讼”，这和上述政府部门解决同属于公力救济方式。行政诉讼法实施以来，老百姓的法律意识不断提高，他们从“厌讼”、不敢告、不知告到积极通过诉讼途径维护自己的合法权益。特别是随着地方城市化进程加快，因土地征用、房屋拆迁、信息公开等引发的行政纠纷越来越多，全国各级法院审理了大量的行政诉讼案件，为我国行政诉讼法的实施和行政纠纷的解决做了大量卓有成效的工作。但是，司法具有消极性，法院是解决矛盾的“最后一道防线”，大量的社会纠纷应该尽量在基层、政府机构就解决掉，只有特别重大、冲突严重的纠纷才考虑诉讼解决。因此，对于纠纷的解决，基层解决和由政府机构解决才是我们最应该运用好的机制。由于现在的社会纠纷多表现为行政纠纷，而基层解决只可解决一些民事纠纷，所以，完善行政复议制度，发挥行政复议在解决行政纠纷中的作用，意义重大。

二、行政复议制度应该成为解决行政纠纷的主渠道

应松年在《法学论坛》发表的文章中提出“要充分发挥行政复议机制、制度上的优势，完善我国的行政复议制度，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道”[1]。笔者赞同这种观点，并且认为我国已具备使行政复议成为解决行政争议主渠道的条件，依据如下。

(一) 明确的立法规定

诉讼制度之所以能成为解决纠纷的最后一道防线，成为人们寻求正义的最终选择，就在于国家赋予了司法机关最高的审判权。行政机关并不是解决纠纷的当然机关，不像法院是专门解决纠纷的。所以，行政机关就不能理所当然地行使解决纠纷的权力。在我国，行政复议制度早在上世纪50年代就存在，散见于其他法律制度中。事实上，行政机关一直根据实际需要行使着解决纠纷的权力，但是，这种由行政机关来解决纠纷的权力并未获得国家的认可或正式授权，因而无法形成制度化的体系。直到1990的《行政复议条例》出台，行政复议才有了专门的法律制度。不过人们一般认为该条例只是与1989年的《行政诉讼法》配套的立法工程。但是不管如何，行政复议已经从制度上有了立法依据。经过近10年的实践，1999年《行政复议法》颁布，行政复议成了真正意义上的专门法律制度，被正式确立为与行政诉讼平起平坐的一种独立的法律制度。

因此，我国行政复议制度能够作为一种重要的解决行政纠纷的手段是通过立法方式构建的。

(二) 功能定位的转变

我国关于行政复议方面的立法，主要有1990年颁布的《行政复议条例》、1999年颁布的《行政复议法》和 2007年颁布的《行政复议法实施条例》。三个法律文件虽然都是关于行政复议方面的立法，但它们的立法目标不尽相同。《行政复议条例》规定：“为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例。”《行政复议法》规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”《行政复议法实施条例》规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例。”三部法律在阐释各自的立法功能时所用的关键词语依次由“维护和监督”、“防止和纠正”、“保护”转为“防止和纠正”、“保护”、“保障和监督”，再转为“解决行政争议”、“建设法治政府”、“构建社会主义和谐社会”。由此我们可以看出，行政复议制度的立法目的已由“内部监督”转为“解决行政争议”。当然，这种变化不是一蹴而成的，更是基于现实的需要。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。2007的《行政复议法实施条例》立法目标的转化正式回应了这一意见，重新诠释了行政复议制度的功能，将行政复议主要定位在“解决行政争议、化解社会矛盾”上。《行政复议法实施条例》是《行政复议法》的下位法，在上位法律还没有修改的情形下通过下位法修改立法目的，这是立法的“创新”，是基于社会现实的迫切需要，是大胆的，也是进步的。

行政复议制度是“行政机关内部自我监督”的产物，因此关于行政复议制度的功能定位之争①一直存在。因为“官官相护”，官民矛盾突出，行政复议制度“自我监督”功能经常“流产”。为了继续发挥行政复议制度的价值，它的功能理应由“内部控权”转为“外部保权”。许多学者如应松年教授不断呼吁，行政复议制度的功能应定位于解决行政争议，行政复议要成为解决行政争议的最主要渠道。

(三) 具体的优势

行政复议制度在解决行政争议方面具有十分重要的地位和意义。行政复议制度的行政性和准司法性双重特征，决定了它与行政诉讼制度的差异，也显示了自身的优势：

1. 专业性

随着科学技术的发展，涉及专业性、技术性的社会纠纷不断增加，如产品质量纠纷、交通事故纠纷、知识产权纠纷、工伤补偿纠纷、环境纠纷等。这些纠纷虽然有些属于民事纠纷，但都与一定的行政机关有关。因为只有行政机关才拥有各个行业的专家、技术人员，而法官无法在很短的时间内精确把握如此多的专业知识，所以，行政机关最适合解决此类纠纷。而且，对于不当的行政行为，行政机关运用复议制度可以撤销也可以变更，而法院只能撤销。

2. 高效性

行政复议程序相对行政诉讼程序更为简单、易操作。诉讼程序开启之后，双方当事人“对抗性”情绪比较高，同时会产生巨大的心理负担，尤其诉讼程序时间跨度较长，不利于纠纷的迅速解决，当事人不能及时获得救济，这些都是不和谐因素。相比诉讼，行政复议制度拥有专业人员和处理纠纷的简易程序，可以精准地把握问题，短时间内把纠纷解决。

3. 低费用

相比诉讼，复议制度的另一个优点是其低廉的费用，而且很多案件是不收费的。诉讼制度由于需要寻求具有专业知识的律师协助，诉讼成本因此增加。

值得一提的是，行政复议制度相比诉讼制度在解决行政纠纷上虽有一定的优势，但我们并不否定诉讼制度的地位。我们认为两种制度都是解决纠纷的重要途径，我们的目的在于探寻更能被大众接受的解决特定纠纷的方式，使得纠纷解决方式之间得以互相弥补、互相衔接，更好地服务于和谐社会。

三、完善我国的行政复议制度

复议制度是一种行政机关自我监督的制度，“自己做自己的法官”所带来的不公正性是其与生俱来的弊病。这是民众不信任行政复议、复议案件数量不多、行政复议制度难以发挥作用的根本原因。行政复议制度在运行过程中，如果以“自我纠错”为主要目标，那么它更强调上下级的内部行政行为，更强调解决纠纷的效率；而如果以“解决行政纠纷”为主要目标，那么它的目标就旨在解决外部行为，是一种“准司法”行为，更强调解决纠纷的程序要求，强调公平、公正。因此，完善行政复议制度，让其发挥解决行政纠纷的主渠道作用，就必须从符合立法目的的角度着手，明确复议制度的功能定位。

(一) 扩大案件受理范围

在以监督与纠错为主导的功能下，行政复议审查的对象是具体行政行为的合法性。行政复议的主导功能改变之后，审查对象也应有相应转变。有学者提出，在复议案件范围上可以突破或者淡化具体行政行为的标准，以符合行政争议为受理标准[2]，如行政合同争议、行政指导争议、行政事实争议都可以纳入行政争议范围中来。笔者认为，行政复议既然具有专业性强、效率性高等优点，而且程序简便，受理案件的范围应该比行政诉讼宽泛，理应以保护相对人的权益为宗旨。所以，除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的作为或不作为都应纳入可复议范围。

(二) 加强行政复议人员的独立性

作为裁判纠纷的主体，最基本的条件是要具有独立性。正如威廉·韦德所说，在行政法上自然公正是一个界定完好的概念，它包括程序的两项根本规则：一个人不能在自己的案件中作法官；人们抗辩必须公正地听取……它们是如此的普遍，如此之“自然”，以至于不限于司法权。它们同样适用于行政权[3]95。但是，我国行政复议的主体，要么与行政行为的做出者重合，要么是其上级主管部门，这样的设置明显违反“自然公正”原则，公正性很难得以保证。

有学者主张，我国应像英美法系国家一样设置独立的行政复议机构。笔者认为，专门的行政复议机构不可能是空中楼阁，必然还属于行政机关，必然还存在相应的领导和被领导的行政关系，所以，“不中立”的怪圈依然会存在。真正需要独立的是审理案件的人员。只要保证办案人员在办案中能够排除不相干因素的干扰，包括权力和人情的干扰等，保证他们不偏私、不歧视，行政复议的公正性一定可以明显提高。所以，在人员的配备上，我们可以学习台湾地区的做法，即适当吸收社会公正人士、学者、专家等人员，由他们组成行政复议团体专职行政复议，以利于公正审理。

(三) 进一步完善程序规则

如果行政复议制度的主导目标定位于“解决行政争议”，那么程序方面应该更贴近于专门解决纠纷的司法制度。笔者认为，我国的行政复议制度在已有的程序基础上，可以增加以下几点：

1. 公开原则

除国家机密、商业秘密、个人隐私外，凡当事人要求的或复议机关认为应公开审理的案件，都应公开审理。公开原则是确保行政复议权合法、公正行使的基本条件，也是防止复议权滥用的最好手段。这一原则主要体现在两个方面，即行政复议过程公开和行政信息公开[4]420。但这两点在现行的行政复议制度中都未很好地得以体现，如书面审理的方式削弱了复议过程的透明度；在信息公开方面，复议机关也往往以保密等为理由剥夺了当事人查阅卷宗、证据的权利。任何坏事都是在黑暗中干出来的，《政府信息公开条例》实施之后，其他相应制度包括行政复议制度也应积极配套贯彻执行，以利于行政机关更好地行使行政管理权，保护相对人权益。

2. 完善复议决定中的程序规定

行政复议制度作为具有“准司法”特征的纠纷解决制度，虽然程序简单，但必须保证公正所包含的基本程序规定。只有以看得见的程序办案，才能使相对人心甘情愿地接受裁判结果。所以，完善复议决定中的程序规定，也是完善行政复议制度的重要一环。这里特别强调行政复议决定的书写要符合特定的程序性规定。我们知道，行政诉讼的裁判文书都要明确阐述裁判理由，告知相对人权利义务，但这一做法在行政复议决定中很少体现。实际上，说明复议决定的理由是行政机关专业知识范围内的义务，同时也是满足相对人知情权的需要。向相对人告知权利，特别是告知相对人继续救济的方式和期限等，应是复议制度的重要程序。另外，回避等程序规定在复议制度中也应有所体现。

注释：

① 关于行政复议定位之争，目前存在行政说、司法说和行政司法说三种观点。具体参见郑英龙的《从行政复议的价值定位看我国行政复议制度的缺陷》（《浙江工商大学学报》2003年第6期）。

[1]应松年．把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J]．法学论坛，2011(9)．

[2]王周户．行政复议的功能应当是解决纠纷[J]．行政管理改革，2011(9)．

[3][英]威廉·韦德．行政法[M]．徐炳，等译．北京：中国大百科全书出版社，1997．

[4]姜明安．行政法与行政诉讼法[M]．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007．

〔责任编辑 叶厚隽〕

D922.1

：A

：1006-5261(2012)03-0060-03

2011-11-05

张荟（1986―），女，江苏南京人，硕士研究生。